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2016年度全市法院行政诉讼案件司法审查情况报告
发布日期:2017-04-27浏览次数:字号:[ ]


2016年,我市行政诉讼案件呈现新收案量及一审案件协调撤诉率平稳、行政机关败诉率及败诉案件总数双降的基本态势。为有效预防行政争议,实质化解行政纠纷,促进依法行政及法治政府建设,宁波市中级人民法院对2016年全市法院行政诉讼案件司法审查情况进行了梳理分析,现报告如下。

一、2016年全市法院行政诉讼案件基本情况

(一)新收案件趋于平稳,涉及行政管理领域依旧集中

2016年,全市法院新收一审行政诉讼案件1420件,二审行政诉讼案件541件,一、二审收案数同比分别下降14.20%和上升28.50%。从涉及的行政管理领域看,案件多发生于土地(243件)、征迁(212件)、公安(173件)、劳动保障(129件)、乡政府(83件)、工商(56件)、房屋登记(51件)、规划(36件)、交通(18件)等九大行政管理领域,案件合计1001件,占一审行政诉讼案件收案数的70.50%。土地、公安、工商三类案件在2015年增幅分别达到158%、32%、153%的基础上,依旧延续增长态势,2016年分别增长5.65%、6.80%、30%。交通类案件在2015年跌出收案数最多的九大领域之后,于2016年再次跻身进入该领域,同比增长12.5%。此外,征迁、规划、劳动保障等领域收案情况降温,同比分别下降36%、60%、7.85%。房屋登记类案件收案数与去年持平,保持稳定。土地类案件现居案件多发领域首位,征迁类案件退居其次。

从涉及地区来看,因全市法院一审行政诉讼收案件数整体下降,2016年仅有三家法院收案处于继续增长趋势,即镇海、江北、象山三家法院在2015年同比增长55%、145%、6%的基础上,2016年分别同比增长119%、3.57%、7.7%。其余八家法院收案数均出现下滑,其中余姚(-27.6%)、奉化(-27.27%)、江东(-26%)、慈溪(-22.4%)、北仑(-20.27%)、宁海(-10%)、鄞州(-4.45%)、海曙(-2.96%)。此外,市中院一审收案降幅最为明显,同比下降56%。

为使行政诉讼法规定的管辖制度平稳落地,市中院及时出台《关于宁波市两级法院行政诉讼案件管辖的规定(试行)》,创新了异地交叉管辖制度。该制度试行以来,得到了行政机关的理解与配合,更得到了人民群众广泛支持与认可,超过40%的当事人选择到异地行政区域法院起诉,同时也影响了全市基层法院行政诉讼管辖格局。2016年7月1日,市中院对该制度进行了调整和完善,各法院行政案件收案数量又出现新变化。在一审收案数总体下降的背景下,大多数基层法院收案幅度下降。江东法院因宁波市行政区划调整的影响,余姚、慈溪法院因拆迁类系列案的减少,收案数均明显减少。镇海法院因受理一批涉及房屋行政决定的系列案,成为唯一一个收案增幅显著的法院。

(二)败诉案件数量及败诉率双降,败诉领域较集中

2016年,全市法院审结一审行政诉讼案件1373件。已结案中,判决行政机关败诉132件(其中判决撤销78件、确认违法或无效39件、履行法定职责19件、赔偿6件),一审案件败诉率9.61%,较之2015年14.94%的败诉率,下降5.33个百分点,降幅明显,回落到2013年的败诉率水平。

败诉行政管理领域较为集中。其中,各级人民政府败诉68件、国土27件、房屋征收11件、城建7件、住房和城乡建设7件、公路管理4件、规划4件、劳动保障3件、公安、农林各2件。一方面,由于涉及拆除广告牌等行政强制类系列案减少,城建类案件败诉率同比下降75%;另一方面,由于行政职能划转,不动产登记类案件被告主体变更,国土类案件败诉率同比上升237%,增减幅度明显。

败诉行政机关分布地区为宁海(28件)、鄞州(27件)、慈溪(17件)、象山(11件)、余姚(9件)、奉化(8件)、北仑(8件)、海曙(5件)、江北(4件)、镇海(4件)、江东(1件),市级机关22件。宁海、鄞州依旧位列前两位,慈溪取代余姚成为败诉案件多发的三个地区之一。宁海地区多是乡镇政府(街道)败诉,涉及的管理领域以政府信息公开为主。

(三)协调撤诉率保持平稳,行政案件调撤难度大

2016年,全市法院协调撤诉结案的一审案件为348件,协调撤诉率为25.34%,与2015年持平,为近年来最低水平;二审案件协调撤诉48件,协调撤诉率为8.7%,比2015年上升5.9个百分点,情况略有好转。无一家法院协调撤诉率高于50%,其中,北仑(46.34%)、宁海(42.86%)、余姚(41.8%)三家法院协调撤诉率相对较高,北仑法院充分发挥“圆桌审判”经验,审判、调解和协调和解相结合,在协调撤诉率方面连续多年走在全市法院前列。

交叉管辖制度实施后,多数当事人选择异地法院管辖。一方面,因法院和应诉行政机关分属不同的行政区划,日常工作中司法与行政互动较少,行政机关对异地法院认同度不高,缺乏协调解决行政争议的热情;另一方面,公众法律意识的增强,选择异地管辖后,往往对行政案件的裁判结果期望过高,加上部分案件本身存在事实认定与法律适用方面的问题,导致行政案件协调撤诉难度进一步加大。

一审协调撤诉案件中,行政收案多发领域的九大类案件无一类案件的协调撤诉率高于50%。工商类案件调撤率最高,达48%;劳动和社会保障、征迁、房屋登记类案件的协调撤诉率高于全市平均水平,其中征迁类案件增幅最明显;乡政府、规划、土地类案件的协调撤诉率远低于全市平均水平,其中土地类案件的协调撤诉率已持续走低。究其原因,土地类案件往往涉及当事人的深层次权益和叠加性矛盾,背后多是追求超额经济利益,协调难度大,调解成功率低。

(四)滥用诉权问题依旧突出,规制难度加大

行政诉讼立案门槛降低,直接导致滥诉问题频发。据2016年行政案件的收案情况统计,张开盛共提起行政诉讼案件76件、陈宇达31件、方昌荣17件、胡亚芬15件等。滥诉问题依旧突出,呈现出三个特点:一是行政案件类型较为集中,信访老户往往以滥用申请政府信息公开、申请履行法定职责等方式重启诉讼;二是多形成连环性诉讼和群体性诉讼,信访老户的“效仿心理”和“抱团态势”明显;三是在案件审理过程中非理性滥用程序性权利比较突出,比如无理由申请回避,反复纠缠审判人员,导致案件审理期限延宕、审理难度加大。

(五)行政机关负责人出庭应诉情况好转,进一步提升空间大

新行政诉讼法明确规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭应诉的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该条文确定了“出庭为原则,不出庭为例外”的法定职责,立法目的在于敦促行政机关负责人出庭应诉,与行政相对人在诉讼程序中对话沟通,助力实质性化解行政争议。根据2016年全市各法院一审行政诉讼案件开庭情况的统计,行政机关出庭应诉率55.28%,其中基层法院为65%,市中院为9.39%。江东、江北、余姚三家法院开庭审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉率远低于全市平均水平;象山法院开庭审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉率最高,达93%,表明象山法院在推进出庭应诉工作取得较好成绩。2016年,市中院开庭审理一审行政案件149件,行政机关负责人出庭案件仅为14件,应诉情况不容乐观。值得说明的是,在区级政府层面,镇海区政府行政机关负责人出庭应诉率最高。

(六)司法与行政良性互动加强,持续发力共同化解行政争议

2016年,全市各法院立足本职,以行政审判白皮书、司法建议、专项报告、府院联席会议、授课研讨、庭审观摩等方式,加强对各地重点工作中可能存在的行政执法问题进行研判并提出对策意见,司法与行政保持常态化、有效性的良性互动。市中院出台《关于“三改一拆”行政赔偿诉讼的问题及建议》,为行政机关依法拆迁提供司法指引;成功调解张馨予等涉中山路工程的多个案件,审结涉拆迁案件109件,环保案件4件,对24件涉栎社国际机场扩建工程非诉案件裁定准予执行。为配合供给侧改革的政策方针,市中院联合市司法局出台《关于建立行政诉讼案件法律援助工作机制的实施意见》,为经济困难、亟需法律援助的行政诉讼当事人提供保障和后盾。2016年12月,召开了全市的府院联席会议,研讨解决行政争议及推进法治宁波建设的议题。市委副书记、政法委书记陈奕君与市中院院长参加会议,并分别发表讲话,就具体工作进行了部署。为规范行政执法、减少行政争议,全市法院就“深化相对集中行政处罚权划转行政处罚事项”、“ 国土非诉执行积案清理”、“行政合同与规范性文件审查”、“推进法治政府、法治宁波建设”等问题,与各级行政机关召开联席会议16次。向政府部门发送年度司法审查报告9份,发送司法建议24份,得到行政机关回复或批示24份,反馈率为100%。组织行政机关负责人及行政执法人员庭审观摩53次,受邀为各行政机关授课68次,为行政机关提供行政执法咨询650余次,应邀参加市政府、行政机关组织的各类执法座谈会、法律研讨会等190余次。

二、2016年行政机关败诉案件原因分析

2015年是新行政诉讼法实施第一年,由于立案门槛的降低及受案范围的扩大等因素,行政案件成倍增长;新法的落地实施,也使依法行政面临更严峻的执法环境和更严格的司法审查力度,败诉案件呈增长之势。2016年是新法实施第二年,由于涉及征迁的系列案件减少,以及公民提起行政诉讼的态度趋于理性,行政案件新收案件量开始回落,渐次趋于平稳;与此同时,法治政府、法治宁波建设成果显著,行政机关败诉案件数和败诉率出现双降。下面对我市行政机关败诉案件原因进行分析。

(一)行政执法缺乏法定职权依据

此类案件共计14件,同比下降75%;占所有败诉案件10.6%,比2015年下降16.4个百分点,降幅明显。因涉及强制拆除广告牌系列案件减少,缺乏法定职权依据的败诉案件相应减少。具体表现如下:

1.缺乏法定职权

(1)鄞州区人民政府梅墟街道办事处对属于方家桥经济合作社全体股东内部自治管理的选举行为,作出同意股份经济合作社换届选举结果的批复;

(2)江东区人民政府新明街道办事处作出《关于解散滨江花苑小区业主委员会的通告》,强行解散小区业委会,并强行收缴公章等财物,已严重背离了行政指导行为的性质;

(3)鄞州区人民政府中河街道办事处作为乡镇一级人民政府,在无法律、法规明确授权的情况下,对当事人作出停电停水的行政强制措施。

2.超越事项管辖权

(1)鄞州区古林镇人民政府对当事人的未经规划许可,搭建违章建筑的行为作出限期拆除决定,系越权行使县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的职权;

(2)鄞州区古林镇人民政府对村民未经用地批准,搭建违法建筑的行为作出限期拆除决定,系越权行使县级以上人民政府土地行政主管部门的法定职权。

3.超越层级管辖权

(1)江北区人民政府庄桥街道办事处对村民的农村宅基地建房用地申请直接作出不予准许的决定,系越权行使县级以上人民政府的审批职权;

(2)慈溪市胜山镇人民政府对村民要求更正土地承包经营权证记载错误事项,直接作出不予更正决定,系越权行使县级以上人民政府的法定职权;

(3)镇海区人民政府骆驼街道办事处对违反规划管理的行为作出强制拆除违章建筑的决定,系越权行使了县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的职权;其在未取得镇海区人民政府责成拆除决定的情况下,对违章建筑予以强制拆除,亦超越法定职权;

(4)余姚市人民政府梨洲街道办事处在未取得余姚市人民政府责成强制拆除决定的情况下对违反规划管理法律规范的高架广告设施予以拆除,系超越法定职权;

(5)鄞州区洞桥镇人民政府在没有法律授权且未取得鄞州区人民政府责成强制拆除决定的情况下,对未办理土地审批手续的房屋予以强制拆除,系超越法定职权。

(二)行政执法违反法定程序

在不重复计算既超越法定职权又程序违法的情况下,此类败诉案件共计15件,同比下降61.5%;占总败诉案件11.36%,同比下降7.48个百分点。2015年程序违法原因较复杂,包括违反正当程序、超过法定期限、违反其他法定程序等;2016年程序违法案件较少,种类较为简单,具体表现如下:

1.违反正当程序

(1)慈溪市公安局对违反治安管理的违法行为作出行政处罚之前未对相对人的陈述、申辩进行复核,违反正当程序,行政处罚不成立;

(2)奉化区城市管理行政执法局强制拆除未办理用地手续及临时建设工程规划手续的广告设施前,未作出限期拆除通知,未保障当事人的陈述、申辩权,且未告知当事人相应的救济途径;

(3)鄞州区人民政府钟公庙街道办事处在强制拆除当事人房屋前,未履行催告程序,且未保障当事人陈述、申辩的权利;象山县墙头镇人民政府在强制拆除当事人的未经规划审批的广告设置前,未履行催告及公告程序;奉化市公安局在作出纠正当事人户口迁移决定之前未给予其陈述和申辩的权利

2.违反其他程序

(1)宁波市国土资源局在当事人对公示的可补偿安置面积提出异议后,未依法向当事人送达评估测量机构的复核结果,即直接作出问题回复,程序违法;

(2)宁波市公路管理局在未有适格留置送达的见证人的情况下,向当事人送达《限期拆除违法建筑催告书》,送达程序违法;

(3)宁波市国土资源局以邮寄方式向当事人送达行政处罚决定,在信件被退后,未在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政决定书送达当事人,程序违法;

(4)海曙区人民政府将当事人房屋内的物品强制搬迁至他处后,未及时书面通知当事人领取被搬迁的物品,程序违法。

(三)行政执法认定事实不清,主要证据不足

此类败诉案件11件,同比下降50%;占总败诉案件的8.33%,比2015年下降6.7个百分点。败诉原因主要是行政机关作出行政决定时未予查清事实,缺乏事实根据。

1.宁海县力洋镇人民政府停发当事人的最低生活保障比上级政府民政部门作出的取消低保的审批决定早一个月,系缺乏事实依据。

2.镇海区人力资源和社会保障局对当事人因履行工作职责受到暴力等意外伤害的情形,未予认定为工伤,系认定事实不清。

3.宁波市国土资源局作出土地行政处罚决定时,对非法占地的行为人认定错误。

4.宁波市公路管理局对拆除当事人违法设置的广告牌的行政行为,鄞州区古林镇人民政府对拆除当事人房屋围栏、玻璃房等设施的行政行为均负有举证责任,但其未在法定期限内提交证据和法律依据,视为强制拆除行为缺乏事实根据。

5.宁波市国土资源局将当事人未批先建的两层楼房的总面积认定为违法用地面积,作出的《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》,系认定事实不清。

6.象山县国土局对当事人改变容积率的行为,依据已经失效的《规划设计条件》,要求当事人补缴容积率提高的土地出让金,系缺乏事实根据。

7.慈溪市国土资源局在作出闲置土地认定时,将土地闲置原因全部归咎于当事人,缺乏事实根据。

(四)政府信息公开类案件

此类败诉案件44件,占总败诉案件的33.33%,同比上升13.53个百分点。2016年,全市法院审结187件涉政府信息公开类一审案件,意味着超23%的案件最后结果为行政机关败诉,其原因主要是拒绝公开缺乏事实根据、公开内容不完整、公开内容不相符等,具体表现如下:

1.对政府信息公开申请不予理睬

鄞州区房屋征收管理办公室对当事人要求公开的关于“宁波菲特医疗器械有限公司关于其钟公庙铜盆闸厂房与拆迁单位签订的征收补偿协议书”等信息的申请,奉化市国土资源局对当事人要求公开松岙公社东海大队下乡知青分配的房屋所在土地性质等材料的申请,鄞州区教育局对当事人要求公开“2015年度教育局为就宁波广播电视大学鄞州学院与宁波集物堂实业有限公司利用舟孟南路123号校区合作办学事宜的讨论决策需要而召开会议制作形成的会议纪要等材料”的申请,鄞州区房屋拆迁办公室对当事人“要求查询、复制房屋拆迁档案资料和要求按照房屋拆迁政策办理拆迁”的申请,宁海县广播电视台对当事人要求公开“2015年度全年广告费收入数额、每年财政拨款数额、全县用户全年收入数额、全年维护修理费用支出数额”的申请,均置之不理,直至起诉之时仍未作出答复,属于不履行政府信息公开法定职责。

2.拒绝公开政府信息缺乏依据

(1)鄞州区人民政府梅墟街道办事处对当事人要求公开的关于批准设立“鄞州区梅墟街道方家桥股份经济合作社”的批准文件的申请,以信息属于内部信息为由拒绝公开;

(2)奉化市人民政府萧王庙街道办事处未根据《浙江省村经济合作社组织条例》第三十八条规定公开其审计监督过程中获取的信息,对当事人要求公开村集体财务审计报告的申请,以该信息属于村级信息为由拒绝公开;

(3)宁海县西店镇人民政府未根据《政府信息公开条例》第十二条第(三)项规定主动公开乡(镇)土地利用总体规划信息,对当事人要求公开土地利用总体规划及土地利用年度计划指标等信息的申请,拒绝公开;

(4)宁海县人民政府桥头胡街道办事处未依据《政府信息公开条例》第十二条第(三)的规定,主动公开宅基地审批情况信息,对村民要求公开农民村民住宅审批申报材料的申请,以信息不存在为由拒绝公开;

(5)宁海县人民政府梅林街道办事处未依据《政府信息公开条例》第十二条第(三)项规定主动公开乡(镇)土地利用总体规划信息,对当事人要求公开“2006-2020年宁海县梅林街道土地利用总体保护规划图”等信息的申请,以未曾制作为由拒绝公开;

(6)宁海县人民政府梅林街道办事处未依据《政府信息公开条例》第十二条第(四)项的规定主动公开征补费用信息,对当事人要求公开“同三高速口改造提升工程征用新庄村土地款银行划款凭证”的申请,以未曾制作为由拒绝公开;

(7)宁海县人民政府梅林街道办事处对当事人要求公开“2015年宁海县建设局征收梅林街道新村村位于同三高速出口处农用地的征收审批手续等信息”的申请,应公开而无任何理由拒绝公开;

(8)鄞州区东钱湖镇人民政府未根据《政府信息公开条例》第十二条第(四)项的规定主动公开征补费用信息,对当事人要求公开“旧宅村在拆迁时全村各户最终的平方安置和补偿金额”的申请,以信息需要汇总为由拒绝公开;

(9)北仑区白峰镇人民政府作为乡镇人民政府具有编制并依照法定程序和审批权限报批所辖区域内土地利用总体规划的法定职责,其对当事人要求公开土地利用总体规划分幅土地利用现状图的申请,以不属于其编制为由,拒绝公开;

(10)宁海县前童镇人民政府因作为被征地乡镇协助国土部门做具体实施工作,制作或保存相关征地信息,其对当事人要求公开征地信息的申请,以不掌握该信息为由拒绝公开;

(11)慈溪市长河镇人民政府应当公开其作为实施主体的镇级农房两改项目所涉及的信息,其对村民要求公开大牌头村农房两改所安置宅基地等情况的申请,以信息不存在为由拒绝公开;

(12)宁海县住房和城乡建设局对其举办的事业单位制作、持有的信息负有公开职责,对村民要求公开其举办单位与宁海县新庄村村民委员会签订土地征用协议书的申请,以本机关未制作为由拒绝公开;

(13)鄞州区东钱湖镇人民政府对村民要求公开“旧宅村2010年4月21日和2012年1月11日党员和村民代表大会决议复印件”的申请,未说明不予公开的理由即拒绝公开;

(14)以商业秘密、个人隐私、无“三需要”等理由拒绝公开有关政府信息缺乏事实根据;

1)宁波国家高新区房屋征收管理办公室未依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第(四)项主动公开征补费用信息,对当事人要求公开宅基地上房屋的拆迁补偿安置协议书及其申请资料的申请,以涉及个人隐私,他人不同意公开为由拒绝公开;

2)慈溪市人民政府古塘街道办事处未依据《政府信息公开条例》第十二条第(四)项主动公开征补费用信息,对村民要求公开慈溪界牌区块综合改造一期、二期征用补偿款发放及使用清单的申请,以不符合三需要为由拒绝公开;

3)鄞州区人民政府钟公庙街道办事处未依据《政府信息公开条例》第十二条第(四)项的规定主动公开房屋拆迁情况,对当事人要求公开曹信国家庭房屋的调产安置的全部档案材料,以不符合三需要为由拒绝公开;

4)宁海县国土资源局对当事人要求公开“2010年-2015年年度在编人员工资和编外人员工资清单、各年度工资总额表及福利总额表”等诸多信息的申请,对各项信息未加区分一概以不符合三需要为由,拒绝公开;

5)慈溪市房屋征收中心对村民提出的与其自身有利害关系的拆迁补偿款、安置面积及货币安置明细账的信息公开申请,以不符合三需要为由,拒绝公开;

6)慈溪市人民政府作为宅基地批准信息的制作者和宅基地审核信息的保存者,未主动公开村民要求公开的宅基地批准信息、审核信息,对当事人的信息公开申请,以不符合三需要为由拒绝公开;

7)宁海县广播电视台在其网站上已经主动公开了“所有支出科目均细化至支出功能分类的项级科目”的收支决算总表,对当事人要求公开“2015年度全年维护修理费用支出数额”的申请,以不属于主动公开范围且不符合三需要为由拒绝公开。

3.公开政府信息不完整或不相符

(1)慈溪市长河镇人民政府对当事人要求公开的关于“将确权为慈溪市长河镇农民集体所有的原大云公社和沧田公社围垦的101.11公顷土地转让出租给其他人的收入金额”的申请,仅提供部分租金收入信息,答复不完整;

(2)慈溪市人民政府古塘街道办事处对于当事人要求公开“界牌经济合作社两次股权分红明细情况”的申请,仅公开少数部分社员的股权分红情况,并未按要求公开全部明细情况;

(3)慈溪市人民政府对当事人要求公开界牌区块综合改造三期内超出省人民政府批准征收范围部分的集体土地的所有权人和具体位置信息的申请,只公开所有权人信息,未公开具体位置信息,未完整公开信息;

(4)宁海县前童镇人民政府对当事人要求公开前童13-1地块的土地使用、用途性质信息的申请,在明确信息内容针对是征地时土地使用、用途性质的情况下,仍答复最终土地的性质,答复内容与申请要求不符;

(5)鄞州区章水镇人民政府对村民要求公开拆除其在茅镬村私有住房时相关决定文件或相关会议摘要的申请,提供了两份规范性文件,所针对的是不特定的人,答复不具有针对性,答复内容与申请要求不符;

(6)宁海县农林局对当事人提起内容不明确的政府信息公开申请,未要求当事人进行更改、确认申请内容的情况下,迳行作出的答复内容与申请要求不符;

(7)北仑区农林局对当事人要求公开《浙江省北仑区森林分类区划界定工作成果报告》(2002年)等信息材料的申请,答复的内容关于公开和不予公开的信息表述笼统、内容不明确。

4.答复程序违法

宁海县西店镇人民政府对当事人要求公开“2007年西店镇人民政府整治粘土砖瓦窑工作计划实施方案”等事项的申请,鄞州区人民政府对当事人要求公开鄞州区长丰开发建设指挥部授权委托宁波长丰建设开发有限公司进行招商引资的授权委托文书的申请,慈溪市人民政府古塘街道办事处未依据《政府信息公开条例》第十二条第(三)的规定,主动公开宅基地审批情况信息,对当事人要求公开界牌区块综合改造三期宅基地审核情况的申请,均未尽合理的检索义务,即以信息不存在为由拒绝公开。

5.其他

(1)鄞州区房屋拆迁办公室以当事人申请公开的信息内容涉及法院诉讼为由拒绝公开,且未引用任何法律法规作为答复依据,亦未告知当事人诉权等救济途径,缺乏法律依据;

(2)宁海县人民政府桥头胡街道办事处对当事人要求公开街道办事处门口七字形绿化带相关信息的申请,未按照当事人要求的邮寄形式予以提供;

(3)宁海县西店镇人民政府对村民要求公开的“天宁线、一宁线、宁曲线、宁广线奉化南、宁海北西店镇段线路国家电网浙江省宁波供电局与西店镇签订征地、线路走廊青苗、工矿临时建设用地协议、国家电网浙江省电力公司宁波供电局划拨西店镇补偿款进账入库凭证、清单”等信息申请,答复笼统,仅提交一些附件,并未说明各个附件对应村民要求公开的哪一项信息,不符合政府信息公开应当真实准确的原则;

(4)北仑区人民政府大街道办事处对当事人要求公开的“关于2013年5月以五岭墩违法建筑整治指挥部设定的拆除腾空奖励款的行政行为以及对岭下四十八户违章户进行拆除腾空奖励的政策文件”的申请,答复措辞含糊,未明确表述申请文件是否存在,或虽存在不应公开的情形,当事人不能从答复中获得唯一确定结论;

(5)慈溪市住房和城乡建设局对当事人要求公开由其核发的房屋拆迁许可证的申请,以该档案资料移交给慈溪市征管办为由拒绝公开,但未能提供相应的证据予以证明,且慈溪市征管办对此亦予否认。

(五)房地、工商、民政登记领域

此类败诉案件共计17件,与去年持平;其中涉土地行政登记(确认)类案件9件、房屋行政登记6件、工商行政登记1件、婚姻行政登记1件。

1.房地登记认定事实不清、主要证据不足:

(1)江北区人民政府在未核实申请人身份信息、土地权属未查清的情况下作出国有土地使用权登记;

(2)宁海县国土资源局在土地行政确认的过程中未对地籍调查结果进行审核,在未查清土地权属的情况下,将争议土地登记在他人名下,并颁发集体土地使用证;

(3)余姚市国土资源局在缺少相应的土地权属来源证明、他人仅提供房屋所有权证及其交易资料的情况下,将已登记的土地再次登记给他人,并颁发国有土地使用权;

(4)原鄞县人民政府、宁波市国土资源局均在有屋契记载所有权人的情况下,以他人提交的《无证件用地具结书》作为土地房屋权属来源的证明,将土地登记在他人名下;

(5)余姚市国土资源局未依据《土地登记规则》第十条的规定,在他人未提交涉案土地上附着物权属证明,且未在地籍调查过程中查清事实的情况下,将涉案土地全部登记在他人名下;

(6)慈溪市国土资源局(原慈溪市建设局)在涉案房屋所在小区进行验收已明确案涉房屋为物业管理经营用房的情况下,仍向他人核准并颁发房屋所有权证;

(7)宁波市住房和城乡建设委员会在房屋登记过程中并未查明案涉房屋此前已由原海曙区房地产管理处段塘镇房地产交易所根据海曙区人民法院(执)字第79号《协助执行通知书》的内容登记于当事人名下的事实,仍将房屋登记在他人名下;

(8)宁波市国土资源局将当事人享有使用权的土地登记在尚未获得土地上房屋继承权的他人名下,系认定事实不清;且未对地籍调查情况进行公示,亦程序违法。

2.程序违法

(1)宁波市国土资源局认为当事人提交的不动产登记申请存在权属争议、材料不齐全的情形而予以拒绝受理,但却未书面告知当事人不予受理的原因,程序违法;

(2)宁海县人民政府未依据《土地登记规则》规定的程序办理土地登记,其在1994年才对当事人于1988年11月提出的土地登记申请进行地籍调查,2005年才作出土地登记审批行为,严重超过土地登记办理期限,程序违法。

3.非真实意思表达:(1)北仑区市场监督管理局在办理公司设立登记手续时,在当事人未到场,未审查设立登记申请材料上的署名是否为当事人本人签署,不能证明当事人真实意思表示的情况下,办理设立登记;(2)北仑区房地产管理处在办理预购商品房合同备案变更登记时,未审查申请核准表上的署名是否为当事人本人签署,不能证明当事人真实意思表示的情况下,办理注销登记;(3)余姚市民政局在办理当事人和第三人离婚登记时,未合理审查第三人的民事行为能力,即受理无民事行为能力人的离婚登记,并核发离婚证,违反法律规定。

4.其他

(1)宁波市国土资源局在当事人未到场的情况下,依据他人提供的因伪造委托书而获取的公证书等材料,办理了房屋变更登记,属于对虚假材料未履行审慎审查义务;

(2)慈溪市国土资源局依据后颁布的规范性文件,对已经综合验收完毕的商品房,以房屋所涉土地未通过土地复核验收为由,拒绝办理土地登记。

(六)行政协议类

新行政诉讼法实施后,行政协议被纳入行政诉讼的审理领域。由于行政协议种类多样,案件新颖复杂,败诉原因往往不同于常规传统的案件,颇有独特性。具体表现如下:

1.未按约定履行协议。奉化市房屋拆迁管理办公室未按照拆迁安置协议的约定将安置房屋交付给当事人,且无任何正当抗辩事由;浙江奉化经济开发区管理委员会未履行《国有土地使用权出让协议书》中约定的“所征土地调换及土地证更改由开发区管委会负责办妥并承担变更费用”的义务;宁波国家高新区房屋征收管理办公室未按照约定履行拆迁安置补偿协议,支付临时过渡补贴费,故判决按约定履行。

2.协议缺乏事实根据:(1)海曙区旧村改造办公室在被拆房屋继承关系未予明确,被继承人其他子女未全部到场的情况下,仅凭被继承人配偶的赠与立据就与第三人签订《住宅用房拆迁调产安置协议》,缺乏事实根据及法律依据,故判决撤销协议;(2)镇海区征地拆迁管理所在当事人的房屋未列入拆迁范围且并非可安置人口的情况下,与当事人签订新农村房屋安置补偿协议,缺乏事实根据及法律依据,故判决确认协议无效。

3.镇海区人民政府招宝山街道办事处将当事人拥有所有权的房屋与他人签订补偿安置协议,且该协议未得到权利人的追认,系擅自处分他人财产,故判决确认协议无效。

4.宁海县越溪乡人民政府在山体采矿权审批手续未予落实的情况下,通过招投标的形式将建设项目发包给当事人,致使合同目的无法实现,故判决解除协议,返还保证金。

(七)其他领域

1.不履职或拖延履职,在不重复统计的情况下,此类败诉案件12件,与2015年几乎持平,具体表现为:

(1)江北区城市管理行政执法局接到当事人关于城乡规划违法行为控告后,慈溪市国土资源局接到当事人关于非法占地建设的违法行为的举报后,宁海县规划局收到当事人关于他人违法建设行为的举报后,宁海县国土资源局在收到当事人关于他人违法占用土地要求处理的举报后慈溪市环境保护局收到当事人关于慈溪市龙山荣兴兔场采用非法手段获得环评审批许可证,并要求吊销该兔场的环评审批许可证的举报后,在法定的期限内既未立案,又未明确告知当事人所投诉的违法行为不符合立案查处条件,系不履行法定职责;

(2)海曙区城市管理局对当事人要求处理他人搭建违法建筑行为的举报,仅作出“对其他老搭建的阳光房,西门街道将根据三改一拆的有关规定进行逐步处理”的答复,未作出实体处理决定,系不履行法定职责;

(3)宁波东钱湖旅游度假区城市管理行政执法局对当事人要求查处违法建筑的履职申请,视作信访事项进行处理,未作出任何实质性处理决定,系不履行法定职责;

(4)象山县新桥镇人民政府在收到当事人《关于要求查处土地使用权纠纷的申请》后,虽经调查,但未作出任何处理决定,系不履行法定职责;

(5)宁波市国土资源局在未履行询问、告知相关程序的情况下,以不动产统一登记发证工作正在准备中为由,拒绝受理当事人的土地使用权转移登记申请,系不履行法定职责;

(6)江北区城市管理行政执法局未依据《浙江省城乡规划法》第六十六条第一款的规定,在无证据证明第三人已停止新建行为的情况下,既未对当事人的履职申请作出答复,又未向江北区人民政府报告不停止建设的违法行为,系不履行法定职责;

(7)宁海县住房和城乡建设局对当事人关于第三人未经批准挖掘道路和私自将污水直排市政管道的举报,在第三人新建化粪池接通市政排水管网的工程未经规划部门审批,且工程完工后未经市政设施主管部门验收合格的情况下,未予处理,系不履行法定职责。

2.适用依据错误

宁波市住房和城乡建设委员会对当事人提出的拆迁行政裁决申请,以房屋拆迁许可证拆迁期限已过且房屋已灭失为由不予受理申请,因拆迁期限与裁决申请并不具有相关的法律效果意义,且该案的裁决不以涉案房屋是否拆除、灭失作为要件,适用法律、法规错误;余姚市规划局违反四明广场及其周边道路地块的控制性详细规划,为四明广场电力开关站和新城下路3#箱变迁建工程补办《建设工程规划许可证》;象山县城市管理行政执法局对不属于《宁波市城乡规划实施规定》第八条规定中的“危房改建和重建”情形,依据该地块的修建性详细规划作出相应处罚决定,适用法规错误。

3.行政复议违法

宁波东钱湖旅游度假区管理委员会对当事人提起的关于政府信息公开答复书的行政复议申请,以不属于受理范围为由,拒绝受理;鄞州区人民政府混淆处罚决定和不履行法定职责两个不同的具体行政行为和不同的事实基础,以法院已受理当事人就同一事实提起的行政诉讼并作出生效裁定,复议申请不符合受理条件为由,拒绝受理。

三、其他案件中行政行为存在的问题

2016年,全市法院共发送司法建议24份,同比下降14%,连续三年呈下降趋势;虽判决驳回诉讼请求但在裁判文书中进行指正的22件,同比下降31.25%;另以协调撤诉方式结案的348件一审行政诉讼案件中,部分被诉行政行为存在违法或瑕疵。考察上述案件得出,行政机关在执法过程中尚存在下列问题:

(一)认定事实不清或说理不充分

1.宁波市国土资源局向余姚市国土资源局所作的《行政复议答复通知书》在内容上明显与案件缺乏对应性。

2.慈溪市国土资源局对当事人一个人申请注销按份共有的房屋所有权证,作出不予受理的答复,但并未明确告知不予受理的理由,也未区分按份共有还是共同共有的情形。

3.宁波市国土资源局并未对余姚市国土资源局作出的《告知书》进行实质性审查,但又在被诉《行政复议决定》中认为“被申请人已经履行法定职责,事实清楚、证据确凿,适用依据正确,程序合法”,存在矛盾之处。

(二)适用法律、法规不当

1.鄞州区住房和城乡建设局出具的《备案证明书》中适用的住房和建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》已被修正为《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》,其仍引用修正前的法规,虽不影响被诉备案登记行为的合法性,但存在瑕疵。

2.宁波市公安局鄞州分局在《行政处罚告知笔录》和《行政处罚审批表》上准确适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项,而在《行政处罚决定书》中却适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(三)项,引用错误。

3.宁海县规划局在对当事人作出的《责令停止违法行为通知书》中,分别将《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划条例》错写为“《浙江省城乡规划法》”和“《宁波市城乡规划法》”。

4.江北区慈城镇人民政府在对当事人的政府信息公开告知书中,未依据新修订的《行政诉讼法》关于起诉期限的规定,仍告知当事人起诉期限为三个月

5.宁波市国土资源局在引用法律条文时未注明所引用法条的具体款项,其对当事人行政复议申请作出的《不予受理决定》引用条文不规范,过于笼统。

(三)程序瑕疵

1.鄞州区人力资源和社会保障局对当事人关于提前退休的申请,作出不予受理决定,结果正确,但采取信函答复的形式予以告知,形式存在不妥。

2.余姚市人力资源和社会保障局在受理劳动者的工伤申请后,未及时向用人单位发送相关的受理决定书及举证通知书等材料,程序不当。

3.宁波大榭开发区规划建设局在对当事人在大榭开发区龙山村兔场上的建筑物进行强制拆除时,未进行拍照、拍摄视频,对现场物品也未进行逐一清点、指定地点堆放,并移交当事人,导致在行政诉讼中承担举证不能的不利后果。

4.慈溪市城市管理行政执法局在当事人已经陈述、申辩后,于听证期限届满前作出行政处罚,程序存在不妥。

5.慈溪市公安局在行政执法过程中,工作人员未向当事人出示工作证以表明执法身份;且在询问查证期间,未将是否保证当事人的饮食和必要休息时间等情况通过询问笔录予以注明。

6.鄞州区人力资源和社会保障局在工伤认定过程中进行调查时,未要求被调查人提交相关身份证明或者单位出具的授权委托书,未及时对其身份进行固定和明确,导致举证时提交的证据有瑕疵。

7.宁波市市场监督管理局在当事人选择获取政府信息的方式为邮寄送达时,采用顺丰到付的付款方式,因当事人拒收邮件,导致行政文书无法有效送达。

(四)笔误

鄞州区人力资源和社会保障局在认定工伤过程中,向用人单位发送的《工伤认定举证通知书》、《配合调查通知书》中,将用人单位的名称“远”错写成了“元”,将职工的姓氏由“侯”书写为“候”;鄞州区卫生和计划生育局在征收社会抚养费决定一案的调查、告知及最终作出的征收决定中均将当事人的名字由“锋”错写为“峰”;均系笔误,引起当事人对行政程序违法的怀疑,成为讼争的主要原由。

(五)其他行政执法不当行为

1.北仑区市场监督管理局在当事人销售假冒注册商标的商品的违法行为已被公安机关立案,且被司法机关处以刑事处罚后,又对同一行为作出相同性质种类的行政处罚,违背正当原则和比例原则。

2.鄞州区教育局对当事人要求在政府信息公开的材料上加盖印章或信息专用章的请求,予以拒绝,不符合行政行为的合理性原则。

3.海曙区人民政府对区长信箱中的政策咨询进行答复,实质上设定了当事人的权利义务,引发不必要的诉讼;区长信箱作为便民工具,应作政策咨询答复平台使用,不应在此作出行政决定给询问人创设新的权利义务。

 

四、对进一步促进依法行政,推进法治政府建设的建议

遵照党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法治国的要求,根据新行政诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,结合全市行政审判现状及行政执法存在的问题,我们提出如下建议:

(一)牢固树立法治理念,协力共建法治政府

法治政府是法治国家最核心、最根本的部分。法治政府集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一体,并用法律加以固定,其关键是要推进政府法制建设,建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政。结合上述132件败诉案件及22件指正案件,可以看出依法行政、建设法治政府依然存在一些困境和问题。例如,行政执法缺乏法定职权,超越法定职权,或者怠于行使法定职权;行政过程重实体、轻程序,忽视当事人的陈述、申辩及听证等程序性权利;作出的行政决定认定事实不清、适用法律依据错误或不规范,未充分说明理由,甚至书写错误等。败诉管理领域集中,各级政府败诉占总败诉案件的比率高达51%,情况愈显严峻。为此建议,各级政府及其部门应牢牢树立依法行政的理念,深入推进依法行政各项举措,进一步提升依法行政水平;遵守职权法定原则,严格规范执法行为,严防越权、专权、懒政、怠政等不良行为。

(二)高度重视程序价值,大力提升执法水平

行政程序的功效在于管控和规制行政权的行使,是依法治国、保障民权的客观要求。行政程序作为一种事先和事中的控权方式,有效弥补了立法权的事先规则和司法权事后救济的不足,强调过程监管,最大程度保护行政相对人的合法权益,促进行政执法权的正确、合法行使。2016年涉及程序违法而败诉的案件共计15件,同比下降61.5%,占总败诉案件的比重也有下降,这反映各政府部门对行政程序的问题给予了较充分的关切,取得的进步值得肯定。但是考察15件败诉案件,问题依然不容忽视:在强制拆除当事人房屋前,未履行公示或催告程序的;在拆除当事人房屋后,将当事人房屋内的物品强制搬迁至他处后,未及时书面通知当事人领取被搬迁的物品的;作出不利于当事人的行政决定前,未保障当事人的陈述、申辩权利,未告知当事人相关救济途径;应对当事人的异议进行复核而未复核的,应采用符合法律规定的送达方式进行送达而未送达的等。为避免这些程序问题再次出现在行政执法过程中,建议行政机关依法行政和依程序行政并重,充分重视程序的功能和价值,遵循行政程序的各项原则和法律、法规的明确规定,让每一个行政执法的过程透明、公正,每一个程序合理、合法,经得起司法的审查和历史的检验。

(三)积极推进信息公开,着力打造阳光政府

与传统的行政诉讼案件相比,政府信息公开类案件属于较新型案件,其涉及的领域主要集中在与公民生产、生活密切联系的方面,并且与社会主要矛盾、热点、焦点紧密相关。特别是随着城市一体化、农村城镇化进程加快,涉及征地拆迁、棚户改造、土地资源规划以及农村集体土地国有化等问题日益突出,政府信息公开案件收案量与之俱增,此类型的败诉案件也层出不穷。2016年,全市法院共审结涉及政府信息公开类案件187件,行政机关败诉44件,败诉率为23.53%,占各行政管理领域之首。特别是宁海地区的一些乡镇、街道办事处,在政府信息公开方面的表现不容乐观,对此宁海法院曾向当地政府发出过专题形式的司法建议书。考察涉政府信息公开类的败诉案件,存在对要求公开的申请不予理睬、拒绝公开缺乏事实根据或法律依据、公开内容与申请要求不符、公开的形式未满足当事人的需求,或者公开的程序违法等情形,败诉原因不一而足。这些问题主要是由于一些行政机关依法执政水平不高、依法执政思想淡薄,面对信息工作时畏首畏尾、顾此失彼,导致作出的答复存在瑕疵或者错误。因此,要着力转变行政机关的思想观念,真正从“不公开为原则,公开为例外”转到“公开为原则,不公开为例外”上来,逐步扩大主动公开的信息量,减少申请公开的信息量,节约行政和司法资源。促使行政机关进一步加强软、硬件建设,规范公开的方式。认真遵循公平公正、准确真实、便民的原则,大胆公开,敢于接受人民群众的监督和质询,使政府工作在阳光下运行,减少公众的合理怀疑,从源头上减少行政争议的发生。

(四)严格落实出庭应诉,实质化解行政争议

行政机关负责人出庭应诉制度的建立被誉为一场静悄悄的革命。该制度有助于推进责任政府、法治政府建设。建设法治国家、法治政府,领导干部首先要善于运用法治思维和法治方式认识问题、解决问题。通过出庭应诉,行政机关负责人能够直观地了解行政执法的状况和存在的问题,从而自觉增强依法行政的意识,有针对性地改进管理方式、规范执法行为。根据现有可资比较的数据,2012年,全市法院审结的一审行政案件中,行政机关负责人出庭应诉的比率为23%;2015年,该比例为37%;2016年,该比率达到55.28%,增幅明显,一方面体现出我市各级政府及其行政部门对该项工作的重视和支持,另一方面也应看到该比率与行政诉讼法的立法要求还有不少差距。在市中院经开庭审理结案的一审行政案件中,行政机关负责人出庭应诉比率仅为9.39%,市区级人民政府出庭应诉率远低于政府所属部门或乡镇一级人民政府;复议机关作共同被告的行政案件中,复议机关负责人出庭应诉比率更是接近于无。此外,在出庭应诉出过程中,依然存在“出庭不出声、出庭不出效果”的不良现象,比如有的机关负责人面对法庭的提问选择三缄其口,全程由共同出庭的工作人员陈述;更有个别机关负责人在法庭上盛气凌人,随意训斥当事人,或者玩手机、接电话等。这反映了行政机关及其负责人存在对出庭工作重视不够、出庭应诉准备不足、出庭应诉能力和技巧欠缺等问题。对此建议:一是重点加强对行政机关负责人出庭应诉等相关工作的指导和敦促,例如各地区法制办对区域内行政机关出庭应诉情况进行统计、分析,有针对性地提出改进措施和指导方案;二是加强对行政机关负责人进行行政诉讼方面法律、法规和出庭应诉技巧的培训,建议有关部门举办行政机关负责人行政诉讼法律知识培训班,邀请行政诉讼方面的实务专家、法官授课,组织参加庭审观摩等;三是严格落实行政机关负责人出庭应诉工作的考核制度或考核办法,考核内容除了出庭应诉率这项易流于表面的数据之外,还应当包括出庭应诉的表现、效果,并及时将情况进行通报。

 


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