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不涉及商品质量等的经营许可打假举报不应具有原告主体资格
陈国尧诉宁波市鄞州区市场监督管理局、宁波市市场监督管理局不履行工商行政处理法定职责一案
发布日期:2018-12-03浏览次数:字号:[ ]

不涉及商品质量等的经营许可打假举报不应具有原告主体资格

——陈国尧诉宁波市鄞州区市场监督管理局、

宁波市市场监督管理局不履行工商行政处理法定职责一案

宁波市中级人民法院  谭星光

 

 

 

 

【裁判要旨】

举报人购买商品后以经营者涉嫌缺乏特种行业经营许可资格而投诉,如未举证证明所购买商品本身存在质量或者其他缺陷而影响其实质权益,则行政机关的对投诉的处理与其缺乏行政诉讼法意义上利害关系,其不应对相关投诉享受原告主体资格。

 

【案例索引】 

一审:(2017)浙0212行初62号

二审:(2017)浙02行终418号

 

【案情】

原告:陈国尧。

被告:宁波市鄞州区市场监督管理局、宁波市市场监督管理局。

广州某珍珠行在宁波金光百货有限公司通过与后者联营的方式销售红珊瑚制品。2016年8月21日,原告陈国尧花费6万余元在宁波金光百货有限公司购买了四件红珊瑚制品,以宁波金光百货未取得《水生野生动物经营利用许可证》为由,向原江东区市场监督管理局举报,要求依法查处金光百货公司未取得销售资质经营红珊瑚销售的行为,并按规定奖励原告。原江东市监局接到原告举报经现场调查后,于2016年12月7日作出《案件移送函》,分别向原宁波市江东区经信局和鄞州区海洋与渔业局移送该案件。并于2016年12月8日向原告予以书面答复,告知原告对其举报已抄送渔业行政主管部门处理。原告不服该答复,于2016年12月19日向宁波市市场监督管理局申请行政复议,宁波市监局于2017年2月9日作出甬市监复决字〔2016〕128号《行政复议决定书》,驳回原告的行政复议申请,并告知了对复议决定的诉权。原告仍不服,以不履行法定职责为由提起行政诉讼。

 

【审判】

鄞州区法院一审认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定,只有当行政机关的行政行为或不作为对公民的合法权益可能造成侵害或产生不利影响时,该公民才能获得对该行为提起行政诉讼的原告资格。本案中,原告在宁波市金光百货购买了红珊瑚制品后,认为宁波金光百货有限公司未取得销售国家一级野生水生保护动物红珊瑚的资质,向原江东市监局进行举报,要求其对该销售机构有无资质进行查处。而根据《中华人民共和国水生野生动物利用特许办法》第一条和第二十二条规定,为保护、发展和合理利用水生野生动物资源、加强水生、野生动物的保护和管理。因科研、驯养繁殖、展览等特殊情况需要进行出售、收购、利用水生野生动物或其产品的,必须经省级以上渔业行政主管部门审核批准,取得《水生野生动物经营利用许可证》后方可进行。故《水生野生动物经营利用许可证》的颁发目的在于规范、保护濒危珍贵的水生野生动物资源。金光百货是否具有相关销售水生野生动物的许可资质,不对原告的合法权益产生影响,原告亦未举证证明其购买的产品本身质量问题对其人身或财产权造成影响。综上所述,涉案举报事项与原告不具有直接的法律上的利害关系,原告对被告就该举报事项作出的处理结果不服,不具有提起行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,裁定驳回原告陈国尧的起诉。

原告陈国尧不服一审裁定,提起上诉称,一审法院事实认定及法律适用严重错误:一、该案是基于甬市监复决字[2016]128号行政复议决定书所提示的向鄞州区人民法院起诉,即使无依据也应是驳回诉讼请求而非驳回起诉。二、宁波金光百货有限公司没有取得《水生野生动物经营利用许可证》销售国家保护动物红珊瑚,上诉人有权按《中华人民共和国野生动物保护法》法律规定对侵占或者破坏野生动物资源的行为进行检举和控告。被上诉人宁波市鄞州区人民法院应予以查处而非移送,一审驳回起诉错误,请求撤销一审判决。

被上诉人鄞州区监督管理局认为,违法行为举报人并不因举报而当然享有原告主体资格,还必须满足举报人与所针对的行政行为具有利害关系这一个法定条件。第一、本案的上诉人举报事项为红珊瑚制品销售者未取得相应的经营许可证,并没有涉及红珊瑚制品本身的质量、品类的问题。红珊瑚销售者是否依法取得或备案相应的经营资质实质上并不影响被答辩人的这个人身权、财产权等合法权益。并且本案中的广州珍珠行依法拥有许可证,只是未在销售地宁波备案,因此更不影响被答辩人的实际权益。第二、鄞州区市场监督管理局调查后,相关处理行为已经告知举报人,其关于查处违法行为的建议权和举报权举报答复全都已经得到实现,上诉人向工商机关举报经济违法行为,但其作为自身权益未收到实际侵害,行政行为并没有侵犯和举报人的合法权益。原告不符合行政诉讼的起诉条件,不具有原告主体资格。综上,请求驳回上诉请求。

被上诉人宁波市市场监督管理局认为该局做出复议决定的时候虽然告知诉权,但复议决定是要经过法院审理,不妨碍对法院对上诉人是否有诉权独立作出判断。请求驳回上诉,维持原裁定。

宁波中院经审理认为,上诉人认为案外人宁波金光百货有限公司涉嫌未取得《水生野生动物经营利用许可证》销售红珊瑚,可以依《中华人民共和国野生动物保护法》等法律规定进行举报。但因上诉人并未主张所购买的红珊瑚制品本身存在质量问题,相关行政机关的管理执法问题也不影响其对所购买商品的持有使用,故举报人与所举报事项缺乏实质的利害关联,相关行政管理执法活动并不会直接影响当事人的实质利益。在此情况下,应认定上诉人不能对所举报事项提起行政诉讼。甬市监复决字[2016]128号行政复议决定书提示可以向鄞州区人民法院起诉,不能作为法院受理该案的依据。原裁定认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。上诉人上诉理由不足,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原裁定。

 

【评析】

 

一、许可证打假举报人是否拥有原告诉权

 

上诉人强调红珊瑚制品销售需要有特种经营许可证而案外人金光公司没有,故其依法可以进行投诉,

 

其作为投诉者及商品购买人有权对所投诉事项起诉行政机关的处理行为。我们认为,作为行政诉讼原告资格的判断根据,法律上的利害关系是其核心实质条件。上诉人购买红珊瑚制品,但没有以商品存在质量问题等实体经济利益受损的名义,主张自己与投诉事项的之间的利害关系,而是以第三人金光百货公司无相关水生野生动物经营许可会证为由进行投诉,那么,问题就转化为有无经营许可证对购买方有无实质影响上来。

根据一般生活经验,不同于象牙等禁止交易商品,对于红珊瑚等需要取得特种经营许可的商品,购买者所购买商品如果许可手续不全,则可能的影响包括以下方面:一是影响持有,即无许可证商品可能会被管理机关没收;二是影响转让,即其他人会因担心手续不全而不敢受让。对于第一个可能的影响,被上诉人认为实践中即使手续不全,对于已经售出的类似商品,管理机关并不会去查处没收,实践中也不存在已经售出的所谓假货被追缴的情形而只有未售出的被收缴的情况,故不必担心;对于第二个可能的影响,如果系购买者拿去再销售,那么,他的行为本身违反经营许可,故不存在到公开市场上公开转让。而一般私下里的交易,也类似于第一种情形不会被收缴。因此从上述情况来看,如果不是商品本身的质量争议,价格欺诈等因素,单纯有无特许经营许可,对于已经卖出的商品,并不会直接影响当事人的实质利益。

 

二、许可证打假应否限制

 

本案涉及职业打假的诉讼限制问题,举报人以商品购买者的身份举报的起诉,一直以来都获得司法的支持,虽然历史上也发挥了一定的积极作用,但也造成了牟利性职业打假现象的泛滥,挤占大量执法和司法资源,影响市场交易等问题。正如最高人民法院办公厅法办函[2017]181号《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》中所言:“知假买假,1.按照《消费者权益保护法》第五十五条的规定,在普通消费产品领域,消费者获得惩罚性赔偿的前提是经营者的欺诈行为。民法上的欺诈,按照《民法通则意见》第六十八条的解释,应为经营者故意告知虚假情况或故意隐瞒真实情况,使消费者作出了错误意思表示。而对于知假买假人而言,不存在其主观上受到欺诈的情形。2.从打击的效果来看,由于成本较小,取证相对容易,牟利性打假的对象主要是大型超市和企业,主要集中在产品标识、说明等方面。该类企业往往是同类市场上产品质量相对有保障,管理较为规范的生产经营主体,而对于真正对市场危害较大的假冒伪劣产品及不规范的小规模经营主体打击效果不明显。3.从目前消费维权司法实践中,知假买假行为有形成商业化的趋势,出现了越来越多的职业打假人、打假公司(集团),其动机并非为了净化市场,而是利用惩罚性赔偿为自身牟利或借机对商家进行敲诈勒索。更有甚者针对某产品已经胜诉并获得赔偿,又购买该产品以图再次获利。上述行为严重违背诚信原则,无视司法权威,浪费司法资源,我们不支持这种以恶惩恶,饮鸩止渴的治理模式。”因此,限制职业打假已初步形成共识。本案涉及特种经营许可证,是商品质量、标识之外的另外一种类型打假。被上诉人提供了15件网上裁决文书,证实陈国尧为职业打假人,且补充说明在本案中存在对金光百货公司的索赔情节。上诉人不否定裁判文书的真实性,但认为与本案无关。法院结合上诉人提供在(2017)苏01行终468号判决书确认陈国尧在南京购买相同产品并起诉的情节,可以确认陈国尧为职业打假人。

上述最高人民法院办公厅法办函[2017]181号《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》最终认为“考虑食药安全的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况,我们主为目前可以考虑在除购买食品、药品之外的情形,逐步限制职业打假人的的牟利性打假行为。”2017年8月31日最高人民法院法发〔2017〕25号《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》中,第11条规定要审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关,当事人在诉讼中是否确实有具有值得保护的实际权益,不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。第13条规定:“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的,人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系……对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉……,人民法院依法不予立案。”据这种政策导向,我们认为从实际效果和政策导向考虑,应当否定原告的起诉资格。综上,原审认定事实清楚,适用法律正确,上诉人的上诉请求,缺乏事实和法律依据,应驳回上诉,维持原判。

 

三、复议决定提示的诉讼是否影响案件的裁判方式

 

上诉人主张该案是基于甬市监复决字[2016]128号行政复议决定书所提示的诉权而向向鄞州区人民法院起诉,故即使其起诉无胜诉依据也应是驳回诉讼请求而非驳回起诉。我们认为,首先,行政复议决定能被当事人起诉,这是行政诉讼法规定的。在行政复议的受案范围和行政诉讼范围是否一致上,或许存在争议,但对于行政诉讼而言,其受案范围是由其自身规则所确定的,行政行为不可能因为被行政复议受理了就概括地获得了进入行政诉讼的渠道,否则,行政诉讼的收案就由行政复议决定了,这明显不符合法律的基本原则。第二,实践中行政提议决定是否告知当事人诉权,影响的是当事人起诉期限的起点计算,但对复议决定能否纳入行政诉讼受案范围并不能直接决定,起决定作用的仍然只能是行政诉讼法律规定本身。第三,在行政复议决定错误受理及错误告知的情况下,能否视为行政机关为自己在法律规定范围之外给自己设置了一个诉讼义务呢(类似于行政机关对公众的允诺而给自己设置行政义务)?笔者认为不可,因为行政义务的设置及其履行是行政管理行为,其行为是授益性的,公民基于对行政机关的信任而可以要求行政机关信守承诺,客观上公众能从行政机关的履行中获得收益,并且该授益行为有一个基本的前提是不损害他人及公众利益,不能违反法律。而本案行政复议机关的设置的诉讼义务,相对方能获得的利益并不是行政管理过程中的实质利益而是诉讼利益,这种诉讼利益明显不具有正面价值而是负面的消耗,不具有保护必要,更重要的是它的设置直接违反了法律的规定,因此,即便复议机关作出了自我约束性的诉讼权利告知,该告知对法院不具有约束力,人民法院应根据行政诉讼受案范围规则直接作出驳回起诉的裁定。

 

(责任编辑:李  楠)

 

 

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