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2017年度全市法院行政诉讼案件司法审查情况报告
发布日期:2018-05-21浏览次数:字号:[ ]

  

为切实履行行政审判职能,实质性化解行政争议,保障公民合法权益,推动法治宁波建设,宁波市中级人民法院对2017年全市法院行政诉讼案件司法审查情况进行梳理分析,现报告如下。

一、2017年全市法院行政诉讼案件基本情况

(一)新收案件数量相对平稳

2017年全市法院新收一审行政诉讼案件1 435件,与2016年持平;新收二审行政诉讼案件575件,同比上升6.30%。从涉及的行政管理领域看,案件多发生于征迁(220件)、土地(219件)、公安(153件)、劳动保障(115件)、乡政府(87件)、工商(65件)、房屋登记(33件)、规划(34件)、教育(13件)等九大行政管理领域,合计939件,占一审收案的65.44%,较2016年下降9.84个百分点。土地和征迁类案件已多年占据案件多发领域前两位。征迁、乡政府类案件同比分别上升4.76%、10.13%。工商类案件保持平稳。土地、公安、房屋登记类案件连续三年增长后,2017年同比分别下降5.60%、7.27%、75.19%。教育类案件取代交通类案件,跻身收案数最多的九大领域。

从各基层法院收案情况看,2017年有七家法院收案数呈现增长趋势,分别是鄞州(73%)、奉化(67.50%)、宁海(50%)、象山(39.29%)、慈溪(24%)、镇海(19.85%)、江北(13.79%),其中象山、镇海、江北三家法院已连续三年增长。此外,海曙、余姚、北仑三家法院在2016年收案下降的基础上继续走低,同比分别下降9.92%、43.30%、6.78%。市中院一审行政诉讼案件收案数同比增长10.34%。

自2015年5月1日开始,全市法院施行司法审判与行政区划有限分离的异地交叉管辖制度。针对全市行政审判工作出现的新态势及宁波市行政区划调整情况,市中院于2017年5月1日对异地交叉管辖制度作了相应调整。加之2017年4月初,原江东法院撤牌并入鄞州法院,各基层法院行政案件受理情况出现相应变化。鄞州法院因受理原属江东地区的行政案件,宁海法院因受理一批涉及政府信息公开的系列案,收案数均大幅增加;镇海、江北、奉化法院受异地交叉管辖对应法院调整影响,异地受理案件数占比分别达81.5%、75%、47.76%,导致新收案件数量增幅明显。

(二)受系列案败诉影响,败诉率有所上升

2017年,全市法院审结一审行政诉讼案件1 456件。其中,判决行政机关败诉231件(判决撤销89件、履行法定职责11件、确认违法或无效129件、赔偿2件),一审案件败诉率15.87%,较之2016年9.61%的败诉率,增长6.26个百分点。

败诉案件行政管理领域较为集中。其中房屋登记88件、乡政府38件、拆迁21件、土地19件、规划8件、工商6件、公安3件。由于镇海法院审理的78件涉商品房买卖合同备案登记行为系列案,均判决行政机关败诉,导致房屋登记领域败诉率达74.58%;因宁海法院审结一批涉乡政府管理领域的政府信息公开系列案,均判决行政机关败诉,加之乡政府本身执法存在问题,导致该领域败诉率达41.75%。

管理

领域

2016

2017

增减

幅度

败诉

案件数

败诉率

(%)

败诉

案件数

败诉率

(%)

房屋

登记

5

9.8

88

74.58

64.78

乡政府

26

31.33

38

41.75

10.42

拆迁

23

10.85

21

10.29

-0.56

土地

23

9.47

19

9.55

0.08

规划

6

16.67

8

18.18

1.51

工商

1

1.78

6

8.33

6.55

公安

4

2.31

3

1.97

-0.34

败诉行政机关分布地区为北仑83件、宁海44件、鄞州24件(含原江东)、慈溪20件、奉化12件、象山8件、余姚6件、江北6件、海曙5件、镇海3件,市级机关28件。

2016

2017

败诉

数量

败诉率(%)

排序

败诉

数量

败诉率(%)

排序

北仑

8

10.96

5

83

54.97

1

宁海

28

28

1

44

37.28

2

慈溪

17

10.90

6

22

16.06

3

奉化

9

17.79

2

12

13.33

4

江北

4

7.27

10

6

10.17

5

鄞州

28

9.00

7

24

9.84

6

象山

11

16.92

4

8

9.09

7

海曙

5

7.81

9

5

6.49

8

余姚

9

16.98

3

6

6.45

9

镇海

4

8.33

8

3

5.88

10

(三)协调撤诉率保持平稳

2017年,全市法院一审行政诉讼案件协调撤诉371件,协调撤诉率为25.48%,连续三年持平;二审行政诉讼案件协调撤诉73件,协调撤诉率为12.05%,在2016年同比上升5.9个百分点的基础上,又提高3.35个百分点,态势持续向好。各基层法院中,北仑(46.43%)、奉化(39.65%)、慈溪(36.90%)、象山(36.11%)、余姚(35.60%)、海曙(32.35%)六家法院协调撤诉率相对较高,北仑法院连续多年协调撤诉率居全市法院首位。

收案居前的九大行政管理领域中,教育类案件协调撤诉率最高,达50%。其次,工商(47.22%)、劳动保障(40.18%)、交通(40%)等协调撤诉率均远高于平均水平。房屋登记(10.17%)、规划(15.91%)、乡政府(17.58%)、拆迁(19.61%)等协调撤诉率低于平均水平。

(四)滥用诉权问题依旧凸出

随着法治建设的持续推进,公民的维权意识日益增强,但法律素养和诚信意识依然缺乏。部分公民高举维权旗帜却未能寻求合法救济途径,声称掌握法律知识却未能正确理解法律精神和立法本旨。恶意诉讼、无理缠诉、滥用程序性权利,将行政诉讼作为向政府及相关部门施加压力、宣泄情绪、谋求私利的手段,浪费司法资源,损害司法机关权威和公共利益。2015年以来,信访老户频繁通过滥用政府信息公开、申请履行法定职责、提起行政复议等方式启动诉讼程序,如张开盛提起行政诉讼案件145件、胡亚芬76件、方昌荣70件等。针对滥诉情况,海曙法院、鄞州法院以及原江东法院均已作出认定滥诉裁定,且经市中院维持生效。如对张开盛等信访老户提起的诉讼,市中院作出终审裁定后,对其诉请事项进行梳理,总结出十类不予受理的情形,下发各基层法院周知,在立案环节即审查张开盛的起诉事项是否属于上述十类情形,若属于的即径行作出不予立案裁定。此外,市中院针对当事人扰乱法庭秩序、拒绝听从审判长指挥,不愿继续参加后续庭审审理的一审行政案件按撤诉处理。慈溪法院对恶意扰乱庭审秩序的当事人进行训诫,均严肃了法庭纪律,营造了良好的审判环境。

(五)行政机关负责人出庭应诉率持续上升

新行政诉讼法明文规定了行政机关负责人的出庭应诉义务,2016年6月,国务院办公厅颁布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,2018年2月,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》吸纳上述意见,专章细化行政机关负责人出庭应诉工作,应诉制度在法律和政策层面得以全面建立。近三年来,行政机关负责人出庭应诉率明显上升,在推进依法行政、化解行政争议、强化法治政府建设等方面发挥了重要作用。2017年,全市法院开庭审理一审行政诉讼案件666件,行政机关负责人出庭应诉407人次,出庭应诉率为61.11%,同比上升5.83个百分点。宁海、象山、奉化三地区行政机关负责人出庭应诉率均达75%以上,居全市前列。市委常委、副市长刘长春同志亲自出庭应诉,奉化区副区长孔哲鸿、鲁霞光等同志带头出庭应诉,全程主导发言,与原告进行充分沟通、解释,取得良好效果。但,余姚、江北等地区行政机关负责人出庭应诉率低于全市平均水平。此外,市中院开庭审理的214件一审行政诉讼案件中,行政机关负责人出庭应诉20件,区级政府层面行政机关负责人出庭应诉率尚有提升空间。

2017年度各地区行政机关负责人出庭应诉情况表

县市区

政府

开庭案件数

负责人实际出庭应诉案件数

所辖单位开庭案件数

所辖单位负责人实际出庭应诉案件数

出庭应诉率

(%)

宁海

8

0

77

73

85.88

象山

11

2

55

54

84.84

奉化

25

13

27

26

75

慈溪

18

1

81

73

74.74

海曙

7

0

21

16

57.14

鄞州

35

1

118

77

50.98

北仑

5

0

36

20

48.78

镇海

12

3

27

14

45.95

江北

14

0

28

14

33.33

余姚

9

0

52

20

32.79

(六)司法与行政良性互动常态化发展

2017年,全市法院继续与行政机关深化良性互动,合力做好行政争议预防和化解工作。在司法联络室工作常态化运行的基础上,市中院与市政府相关部门挂牌成立行政争议调解中心,成为全省首家中级法院层面的矛盾纠纷多元化解平台,并出台《关于建立行政争议调解机制的若干意见》,进一步规范行政争议调解工作。与市委政法委、市财政局等六部门会签《宁波市司法救助实施细则》,发挥司法救助在息诉罢访、托底民生等方面的重要作用。市中院积极保障重点中心工作推进,审结涉拆迁案件204件,成功协调撤诉40件,保障了涉栎社机场三期扩建等工程的顺利推进和重大项目的顺利投产。2017年12月,市政府与市中院连续第九年召开府院联席会议,市委常委、副市长刘长春与市中院周招社院长就“预防化解行政争议、助推法治宁波建设”工作进行具体部署。各基层法院就“建立滥用政府信息公开申请权及诉权的规制机制”、“推进依法行政和依法精准服务企业、合力解决执行难”、保障性住房研讨、区重点工程推进等议题,与各级政府及行政机关召开联席会议12次。发送年度司法审查报告10份。向行政机关发送司法建议15份,反馈率100%。组织行政机关负责人及行政执法人员庭审观摩48次,受邀为各行政机关授课47次,为行政机关提供行政执法咨询600余次,应邀参加各类执法座谈会、法律研讨会等300余次。

二、2017年行政机关败诉案件原因分析

2017年是新行政诉讼法施行的第三年,较之2015年,行政诉讼收结案数趋于平稳。受78件涉商品房买卖合同备案登记行为系列案败诉影响,2017年败诉率有所上升,如剔除该批败诉案件,实际败诉率与往年基本持平。具体败诉原因如下。

(一)缺乏法定职权或超越法定职权

此类案件共23件,同比上升64.29%,占总败诉案件的9.96%。

1.缺乏法定职权

(1)慈溪附海镇政府在缺乏法律授权且未取得法院准执裁定的情况下,对未办理土地审批手续的高架广告设施予以拆除;

(2)海曙高桥镇政府对当事人要求梁祝村中止土地承包经营权流转并予返还的申请,未依法进行行政调解,直接认定梁祝村未侵害当事人的土地承包经营权;

(3)东钱湖旅游度假区管委会依据宁波市公路管理局作出的行政强制执行决定,对违法建筑实施强制拆除;

(4)象山石浦镇政府在历史遗留房产的实际使用人不同意腾房、拆除的情况下,直接强制拆除该房屋;

(5)北仑大榭街道办事处对已列入拆迁范围的集体房屋,在没能达成拆迁补偿安置协议的情况下,未依法申请裁决,即径行拆除其房屋;

(6)宁海桥头胡街道办事处在法律、法规并无明确授权的情况下,对当事人的承包地实施强制清表。

2.超越层级管辖权

(1)余姚兰江街道办事处在余姚市政府已经责成拆除违法建筑的情况下,径自作出暂缓拆除决定;

(2)宁海县民政局对追认烈士申请,作出不予追认决定,越权行使了省级人民政府的职权。

3.超越事项管辖权

(1)杭州湾新区管委会、海曙古林镇政府对规划违法行为作出限期拆除决定,越权行使了县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的职权;

(2)奉化区教育局作出不同意当事人购买本单位公有住房的行政处理决定,越权行使了房改部门的审批职权;

(3)鄞州中河街道办事处和鄞州首南街道办事处对违法建筑作出限期拆除决定或强制拆除,越权行使了县级以上人民政府土地行政主管部门的法定职权。

(二)行政执法程序不当

在不重复计算既超越职权又程序违法的情况下,此类败诉案件共10件,占总败诉案件的4.33%。败诉原因与往年基本一致,类似原因反复败诉,应引起重视。具体表现如下:

1.违反法定程序

(1)象山石浦镇政府强制拆除违法建筑前,未依据《浙江省违法建筑处置规定》的规定履行公告、登记造册、第三方见证、制作笔录等法定程序;

(2)宁波市公安局鄞州交警大队扣留当事人的车辆用于鉴定,未当场出具行政强制措施凭证,二十多日后才将强制措施凭证补送当事人;

(3)慈溪市公安局办理治安案件,时隔半年才作出行政处罚决定,远超法定最长六十日的办案期限;

(4)象山县规划局作出直接涉及他人重大利益的规划许可决定前,未依法将许可相关事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告;且规划许可决定作出后,亦未在十五个工作日内将许可内容公示。

2.违反正当程序

(1)奉化区教育局在作出免去当事人奉化职校校长职务的批复前,未向其书面说明拟作出行政行为的根据、理由,亦未听取当事人的陈述和申辩;

(2)奉化区政府批复同意生产安全责任事故调查报告,因该报告依据的触电事故原因技术分析的出具专家,既参与了事故调查又参与了技术鉴定,导致程序违法;

(3)江北慈城镇综合执法局和鄞州中河街道办事处对违法建筑作出限期拆除决定或强制拆除前,余姚市农林局、余姚市财政局作出较大数额罚款的行政处罚前,均未保障当事人陈述、申辩及要求听证的权利,且未告知其救济途径。

(三)认定事实不清,主要证据不足

此类败诉案件19件,同比上升72.72%,占总败诉案件的8.22%。败诉原因之一为行政机关未按规定期限提交作出行政行为的证据,视为缺乏事实根据。

1.奉化区政府作出房屋拆迁裁决或房屋征收补偿决定,对超容积率的土地,或对未经登记的房屋是否系合法建筑未尽核实义务,径行不予补偿。

2.余姚市政府对拆迁范围内的祖传房屋,未经房屋拆迁补偿程序处理,即以房屋已经灭失为由,不予受理裁决申请。

3.宁海县政府未能提供评估机构合法选定的证据,也未提供分户估价报告依据的评估比准价依据,直接根据该分户估价报告认定被征收房屋的价值。

4.宁海强蛟镇政府作出土地权属争议处理决定,认定争议土地已被征收,缺乏事实依据。

5.江北慈城镇国土规划环保局以被拆迁人的其他继承人已经享受了农村建房或住房困难户政策为由,不当扣减其房屋确权面积。

6.宁波市国土资源局将共有房屋登记在一人名下;将综合用地认定为工业用地;作出《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》,对非法占地的行为人及违法建筑面积认定错误。

7.鄞州区城市管理行政执法局作出限期拆除通知、余姚三七市镇政府作出行政答复、宁波市国土资源局对房屋拆迁可补偿安置面积的回复,均未在法定期限内向法院提交作出行政行为的相关证据,视为缺乏事实根据。

8.慈溪市规划局未在法定期限内向法院提交作出变更规划许可所涉地块的规划条件,也没有对变更后的许可内容未违反规划条件进行充分说明,视为作出被诉变更许可决定缺乏事实依据。

(四)政府信息公开类案件

此类败诉案件54件,同比上升22.73%,占总败诉案件的23.38%。2017年,全市法院共审结186件涉政府信息公开类一审案件,败诉率高达29.03%,远超平均败诉率。败诉原因表现如下:

1.对政府信息公开申请不予理睬

鄞州东钱湖镇政府对“前堰头村《土地补偿协议2007第8号》四址范围及勘测定界图”、宁海黄坛镇政府对“黄坛镇弘杨村2013年度欠发达地区村庄整治建设提升专项资金的入账凭证及资金用途”、象山石浦镇政府对村民建房审批文件、宁海前童镇政府对“宁海县前童镇土地利用总体规划”、宁海桥头胡街道办事处对“桥头胡村集体财务宁农审报〔2013〕6号审计报告、桥头胡村集体财务2013年——2016年财务审计报告”等政府信息公开申请,置之不理,直至起诉时仍未作出答复。

2.拒绝公开政府信息理由不当

(1)以不属于政府信息为由拒绝公开

1)象山泗洲头镇政府对塘岸村2010年至2016年享受民政局补助的困难户、残疾人员名单”、宁海桥头胡街道办事处对桥头胡村19.3356公顷被征地村民和补偿费发放名单”等,以属于村级信息为由拒绝公开;

2)慈溪古塘街道办事处、宁海桥头胡街道办事处和宁海西店镇政府对其在履行村级财务审计监督职责过程中获取的“村经济合作社财务收支审计情况相关的财务会计资料”,以属于农村财务信息和村务信息为由拒绝公开;

3)宁海茶院乡政府对应当主动公开的“2015年宁海县茶院乡后坑李村征用土地协议、安置补偿款、青苗补偿款银行划款凭证”,以属于过程性信息为由拒绝公开;

4)鄞州区发展和改革局对测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格所需要的已经收集的事实材料和规范性依据”,在行政决策已经完成、测定的价格已经公布的情况下,以该信息属于内部管理、决策过程信息为由拒绝公开。

(2)以信息不存在或未制作为由拒绝公开

1)宁波市国土资源局依法具有土地统计、定期发布土地统计资料的法定职责,对当事人要求公开的“矮柳村土地总面积”,以信息不存在为由不予公开;

2)宁海桃源街道办事处对已获取的应家山村旧村改造审批文件、宁海胡陈乡政府对应当主动公开的“欠发达地区村庄整治建设提升工程专项资金使用情况”等信息,以未曾制作为由拒绝公开;

3)江北区房屋征收办公室对履职过程中获取的拆迁征补信息,以不掌握该信息为由拒绝公开;

4)慈溪古塘街道办事处对“界牌一期、二期、三期土地征用地上附着物补偿金支付清单”的信息,未提供证据证实其并非该信息的制作、保存机关,或已经合理检索未收集到该信息,径行指引当事人向所在村咨询。

(3)以商业秘密、无“三需要”等理由拒绝公开

1)慈溪市房屋征收中心对应当主动公开的“北二环东延综合改造工程赖王村二期每户被拆迁人的拆迁补偿款、安置面积及货币安置明细账”、象山县规划局对利害关系人要求公开的规划政府信息,以不符合三需要为由拒绝公开;

2)鄞州钟公庙街道办事处对“新贵大酒店的购房合同或租房合同”的信息,以属于商业秘密为由拒绝公开。

(4)以重复申请为由拒绝提供

奉化溪口镇政府对“《榆樟杨村2013年村庄整治项目》危旧房屋拆除农户补助资金”、余姚三七市镇政府对其责令胜利村村民委员会改正的最终结果、慈溪古塘街道办事处对“慈溪界牌村一期、二期、三期土地征用后返还到村的留用地具体位置和面积明细”等并非重复申请的政府信息公开申请,以重复申请为由拒绝提供。

(5)以信息需要加工、汇总为由拒绝提供

1)鄞州东钱湖镇政府在未要求当事人明确申请内容的情况下,或者对应当主动公开的集体土地房屋拆迁补偿安置等信息,以信息需要加工、汇总为由拒绝提供;

2)海曙石街道办事处对“庄湾沁园住房困难大龄青年、无房户保障房成本价的具体组成信息”,在基准成本价依据的具体组成内容已经核定的情况下,以信息需要汇总、搜集为由拒绝提供。

3.答复程序违法

北仑郭巨街道办事处对“郭巨街道向北仑区人民政府对于洋涨村第十一届延期换届选举的请示报告、北仑区人民政府同意洋涨村第十一届延期换届选举的批复文件”的申请,作出答复超过法定期限。

4.其他

(1)奉化溪口镇政府对当事人要求获取纸质信息的申请,仅安排查阅且未能提供复印件;

(2)鄞州区房屋拆迁办公室对不符合三需要的当事人提出的拆迁政府信息公开申请,应作出不予公开答复,而非不予受理答复;

(3)宁海西店镇政府对“石家村14个省级公益林小班的生态公益林区划界定小班卡”、慈溪市国土资源局对“景观大道综合改造项目拆迁安置房项目的土地估价报告”等信息,遗漏答复,信息公开不完整。

(4)鄞州五乡镇政府对村民要求公开建房批准文件的信息,答复了危房解危备案信息,答非所请;

(5)宁海桥头胡街道办事处对“财政下拨桥头胡村浙土字A[2010]第0448号地块征地补偿安置费发放凭证”的信息,虽公开了该村所有的土地征收安置补偿费发放清单,但未指明当事人要求公开地块对应的具体凭证,信息公开不准确。

(五)行政协议类案件

此类败诉案件7件,败诉原因不同于其它案件类型,应引起重视。具体表现如下:

1.签订协议不严谨:镇海区征地拆迁管理所和奉化区房屋征收办公室未查明继承关系,鄞州区房屋拆迁办公室和江东区房屋征收管理办公室未查明房屋或弄堂的权属状况等,即与第三人签订补偿安置协议,均未尽审慎审查义务,或被确认无效,或被判决撤销。

2.奉化区房屋拆迁管理办公室对独立计户且享受低限安置标准的当事人,未与其单独签订拆迁补偿安置协议,违反法律规定。

3.镇海区征地拆迁管理所对已签订的房屋拆迁安置补偿协议,未完全履行义务。

(六)行政登记类案件

此类败诉案件98件,同比上升476.47%,占总败诉案件42.42%。由于镇海法院审理的78件涉商品房买卖合同备案登记行为系列案,均确认登记行为违法,导致该领域败诉率远高于平均水平。具体原因如下:

1. 非真实意思表达:(1)宁波市国土资源局依据非本人签名的申请材料,办理抵押登记或房屋转移登记;(2)北仑区市场监督管理局依据非本人签名的申请材料,办理设立登记或股权变更登记。

2.认定事实不清,且未履行公告义务,程序违法:(1)鄞州区政府依据《无证件用地具结书》,即将权利人的房屋登记在他人名下;或无证据证明其他继承人已放弃继承的情况下,将共同继承的房屋登记在一人名下;(2)宁波市国土资源局将土地使用权登记在已经注销的工厂名下。

(七)其他领域

1.不履职或拖延履职。此类败诉案件12件,连续三年持平,具体表现为:

(1)置之不理:宁海县国土资源局对土地违法行为查处申请、宁海县政府对海域使用权收回补偿申请、慈溪市政府对粘土砖瓦窑淘汰提升工作补助资金支付申请,直至当事人起诉,仍未予答复。

(2)未作出实体处理决定:宁海县国土资源局和慈溪市国土资源局对利害关系人提出的土地违法行为查处申请、慈溪市公安局对已受理的治安处罚报案,均未作实体处理。

(3)象山县国土资源局对土地承包权人提出的要求查处土地违法行为人不履行复耕义务的申请,仅依据街道和村出具的证明,即认定已经复耕到位,与客观事实不符。

(4)江北区城市管理行政执法局作出责令限期拆除决定后,对逾期不予拆除行为,未履行向本级人民政府报告的法定职责。

(5)未履行告知义务。北仑区市场监督管理局对食品安全违法行为查处申请,未告知投诉人最终处理结果;慈溪市市场监督管理局对个体工商户变更登记申请,未书面告知不予受理的理由和相关依据。

2.缺乏依据或适用依据错误

(1)鄞州中河街道办事处对当事人采取停水停电的强制措施,缺乏事实和法律依据。

(2)奉化区教育局依据已被法院生效裁判确认无效的《校董会决议》,作出免去当事人奉化职校校长职务的批复。

(3)慈溪市社会劳动保险处适用缺乏上位法依据的规范性文件关于工伤保险待遇生效时间的规定,不予支付工伤保险待遇。

3.复议违法

(1)海曙区政府对当事人要求撤销海曙房征所作出告知书的行政复议申请,直至当事人起诉时,未给予答复。

(2)宁波市住建委和宁波高新区管委会不予受理行政复议申请,对复议受案范围把握错误。

(3)宁海县政府在宁海梅林街道办事处对土地权属争议调查处理申请一直未作出是否受理决定的情况下,直接以当事人要求履职缺乏前提条件为由驳回其复议申请,认定事实不清。

三、对进一步促进依法行政、推进法治政府建设的建议

为贯彻落实新行政诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,进一步推进法治政府建设,提高依法行政水平,针对当前行政审判中反映出的行政执法中存在的问题以及引发行政争议的主要原因,我们提出如下建议:

(一)进一步强化依法、依程序行政意识,多管齐下提升行政执法能力

1.重视依程序行政。2017年因程序违法而败诉的案件有10件,同比下降33.33%,占总败诉案件4.33%。败诉原因不一而足:如扣留当事人车辆,未当场出具行政强制措施凭证;作出直接涉及他人重大利益的规划许可决定前,未依法履行公告义务;强制拆除房屋或作出不利行政决定前,未保障当事人陈述、申辩权利,未告知救济途径等。以上原因多年反复出现,应引起足够重视。建议行政机关高度重视依程序行政的重要性,在行政执法中强化程序违法的风险意识,严格遵守法定程序和正当程序,减少程序瑕疵。

2.审慎行使自由裁量权。行政机关应建立健全行政裁量权基准制度,细化行政裁量标准,规范裁量范围、种类和幅度,避免选择性执法。其次,在行政处罚领域,有行政处罚职权的行政机关,应在梳理权力清单基础上,细化具体处罚情形和标准,确保行政处罚遵循过罚相当原则。

3.增强证据意识。2017年,行政机关未在举证期限内提交作出被诉行政行为的证据材料,视为缺乏事实根据,从而导致败诉的案件明显增多。究其原因,一方面个别行政机关对出庭应诉工作重视不够,另一方面行政执法过程中忽视证据的搜集和保存。对此建议:一是在行政执法过程中或行政决定作出前,要依法及时固定证据、全程留痕。特别是房屋征迁类案件,要依法对房屋物品进行登记、清点、保全、全程录像等。政府信息公开类案件,对于信息不存在的情形,应当制作已经合理检索的证据等。二是严格按照法律规定的举证期限,向法院提交作出被诉行为所依据的事实证据。

(二)进一步加强乡镇政府服务能力建设,着力提升依法行政水平

大量行政管理和行政执法行为发生在基层,大量行政案件也发生在基层,基层执法涉及人民群众切身利益,关注和规范基层执法尤显重要。近三年,涉乡镇政府管理领域的败诉案件有增无减,2015年乡镇政府败诉率为13.73%,2016年为31.33%,2017年更是高达41.75%,远远高于平均败诉率。建议:一是坚持以法治思维和理念,推动乡镇政府服务能力建设,保证行政权力规范透明运行。二是建设一支具有法律素养的专业执法队伍,建立较为完善的队伍运行机制和工作流程,保证行政执法队伍数量适配、结构合理、素质合格。以提高队伍执法水平为抓手,通过各类学习和培训,提高行政执法人员法律素养。三是区级政府及相关职能部门要注重加强对乡镇政府行政管理和执法工作的经常性指导和监督,充分发挥法律顾问、专业律师提供咨询的重要作用。四是重视法院司法审查报告及司法建议指出的问题,及时对行政执法及行政诉讼过程中出现的普遍性问题进行总结,不断提升运用法律解决实际问题的能力,扎实推进基层工作,力争将矛盾纠纷化解在萌芽、化解在基层。

(三)进一步推进行政机关负责人出庭应诉工作,协力推动法治建设

行政机关负责人出庭应诉是一项法定义务,国务院《关于加强和改进行政应诉工作的意见》及新司法解释均进一步细化了出庭应诉工作,使之在制定法上有章可循。2015年,全市法院开庭审理的一审案件中,行政机关负责人出庭应诉率为37%,2016年为55.28%,2017年为61.11%,进步明显。特别是象山、奉化、宁海等地区职能部门及乡镇机关,行政机关负责人出庭应诉率均达95%以上。奉化地区已不满足于行政机关负责人出庭应诉的比率,进而更加强调负责人实质性参与庭审的效果。成绩诚然可喜,但我们仍应清醒地看到行政机关负责人出庭应诉工作存在的问题,“出庭不出声、出庭不出效果”,“坐庭”现象普遍,出庭应诉流于形式化;请假制度落实不严肃,请假理由常见于“重要会议”、“重要公务”等,理由敷衍且难以涵盖所有正副职负责人;出庭应诉情况不均衡,鄞州地区、市级机关、区级政府等负责人出庭应诉比例远低于平均水平。当然,要求行政机关负责人事必躬亲、对各类行政案件均出庭应诉,既不现实也无必要。落实该项制度应当坚持有的放矢和刚柔并济的操作原则,要将行政机关负责人的宝贵时间用在真正需要出庭应诉的案件上。行政机关负责人出庭应诉率并非仅具形式意义和数据价值,行政机关负责人在实质性参与庭审的情况下,更期待能对妥善化解行政争议发挥积极作用。对此建议:一是进一步完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制建设,就应当出庭的案件类型、不能出庭的理由说明、出庭应诉效果评价等方面形成机制约束和精细化管理,实现该项制度常态化;二是提升实质性参与庭审程度。行政机关负责人应实质性参与庭审辩论交流,充分表达对案件的观点态度,重视庭审程序中反映出的行政执法问题,积极推动行政争议的化解。

(四)进一步完善行政争议多元化解机制,合力打造“枫桥经验”新名片

现阶段,行政审判实践中,申诉上访率高和服判息诉率低的问题依然存在。化解行政争议仅仅依赖行政诉讼程序难以自行。行政机关化解落实难、社会组织化解推动难、法院倡导的多元化解机制呼应难的问题凸显,导致行政争议案件难以及时“消化”和分流,不利于维护行政决定的公定力和社会秩序的稳定性。今年是毛泽东同志批示“枫桥经验”55周年,习近平总书记作出坚持和发展“枫桥经验”重要指示15周年,也是行政争议调解中心刚刚起步之时,需要凝聚全社会合力,整合各领域调解资源,着力推进行政调解、和解机制建设。建议行政机关在行政诉讼中加强主动协商意识,重视基础争议和关联争议的一并解决,与法院共同做好协调化解工作。尤其要充分发挥行政机关在协调化解和矛盾稳控方面的资源优势,找准矛盾冲突点和解决问题切入点,因案、因势、因地制宜,积极调整协调化解工作策略,切实做到案结事了,讼息波宁。

 

附件:1.行政机关依法妥善化解行政争议典型案例

2.行政机关败诉典型案例 

 

 

 

 

 

附件1

 

行政机关依法妥善化解行政争议典型案例

 

一、行政机关负责人“出庭又出声”取得良好效果——沈仕芳诉宁波市奉化区综合行政执法局政府信息公开案

(一)基本案情

2016年9月22日,原告沈仕芳通过政府官网向被告宁波市奉化区综合行政执法局申请公开“对其他人员的音像记录资料进行了调查核实过程形成的证据信息”的政府信息。被告于2016年11月7日作出《政府信息依申请公开告知书》,称“由于您申请公开的政府信息不属于主动公开的范围,且您非本案的直接利益关系人,该申请公开内容与您的生产、生活、科研等特殊需要无关。……本机关对该信息不予公开”。原告不服,诉至法院。审理过程中,经奉化法院及被告共同沟通协调,原告于201年5月31日向法院申请撤诉。

(二)主要做法与成效

2015年以来,奉化地区行政机关负责人出庭应诉率达95%左右。在行政机关负责人出庭应诉工作走在全市前列的基础上,奉化法院进一步探索行政机关负责人出庭应诉的实际效果。主要做法是在原有的《行政机关负责人出庭应诉通知书》中,建议出庭应诉负责人在庭审“被告答辩”、“最后陈述”等环节发表意见,对案件情况作全面阐述。奉化法院在庭前即与行政机关对接,告知庭审流程和应予注意的事项。奉化区政府亦于2017年3月22日制定《宁波市奉化区加强和改进行政应诉工作实施办法》,进一步规范指导出庭应诉工作。新做法实施以来,出庭的行政机关负责人出声率达90%以上。通过出庭出声,行政机关负责人能够直观了解行政执法的状况和存在的问题,从而自觉增强依法行政的意识,有针对性地改进管理方式、规范执法行为。具体到该案,被告出庭应诉的副局长全程主导发言,对原告提出的问题一一释疑,直面行政机关存在的不足,并承诺妥善解决涉案纠纷。经过庭审,原告认为被告有充分解决问题的诚意,庭后即向法院申请撤诉,同时对已立案尚未开庭的其他案件亦申请撤诉。

 

二、积极提供法律援助,保障弱势群体诉讼权益——胡其康诉宁波市公安局北仑区分局交通警察大队、宁波市公安局北仑分局道路行政强制及行政复议案

(一)基本案情

2017年4月27日,原告胡其康驾驶未悬挂机动车号牌,且与准驾车型不符的三轮载货摩托车,行使在北仑区杭沈线上,被告依法扣押了原告的机动车,并处以1 100元的罚款。北仑法院接收原告起诉材料时,了解到原告已经64岁,家庭经济困难,有孩子在上大学,故根据市中院和市司法局联合出台的《关于建立行政诉讼案件法律援助工作机制的实施意见》第四条规定,依法为原告提供了法律援助律师。在主审法官将相关情况告知被告后,被告高度重视,为原告办理了快速解除扣押机动车的手续,最终原告主动撤回起诉。

(二)主要做法与成效

2016年7月,市中院联合市司法局出台《关于建立行政诉讼案件法律援助工作机制的实施意见》,明确援助的情形及流程,充分发挥律师提供法律援助在社会矛盾纠纷化解工作中的积极作用,保障弱势群体的诉讼权益。该机制实施以来,江北法院、镇海法院均作出有益尝试。该案中,北仑法院受理案件后,发现原告年龄较大,儿子正在上大学,家庭经济条件较差,原告的情况符合法律援助的条件。为保障原告的诉讼权利,妥善化解行政纠纷,北仑法院与北仑区司法局联系,司法局为原告依法指定一名律师,提供法律援助。通过法律援助律师的释明和帮助,原告更好地理解了被诉行政强制和处理的合法性;被告得知原告的实际情况后,经过充分考虑,为原告办理了快速解除扣押机动车的手续,原告亦主动撤回起诉。

三、依法落实立案登记, 大力规制滥诉行为——张开盛、万调芽诉宁波市国土资源局土地行政复议案

(一)基本案情

余姚市国土资源局于2017年4月1日作出〔2017〕32号《告知书》,告知原告“你于2017年3月28日,向宁波市国土资源局提出的①邹高珍非法破坏你太爷爷祖坟;②洋山村张华章非法占地非法建房;③美家亮公司强占本户承包地,改变土地用途的信访事项,经我局调查核实,①你反映的邹高珍破坏祖坟一事已于2016年9月29日经慈溪市人民法院(2016)浙0282行初53号行政裁定,故不再受理;②你反映的张华章非法建房一事,张华章个人住宅已于2000年3月办理集体土地使用证,低镇集用第1493号属合法用地;③你反映的美家亮公司已于2006年4月29日经省国土资源厅浙土资信复核〔2016〕42号信访复核终结,故不再受理”。原告张开盛对该告知书不服,于2017年4月21日向被告宁波市国土资源局申请行政复议。被告宁波市国土资源局受理原告张开盛的行政复议申请后,于2017年6月8日作出甬土资行复〔2017〕56号《行政复议决定书》,认为原告张开盛的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件,决定驳回原告张开盛的行政复议申请。原告不服,提起行政诉讼,要求撤销该复议决定。

(二)主要做法与成效

十八届四中全会明确强调,要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度。如何在保护当事人合法权益和防止滥诉现象之间寻求平衡,是目前行政诉讼案件面临的重要问题。鄞州法院受理本案后,依职权向市国土资源局、市市场监督管理局调查,并通过浙江法院裁判文书检索系统对张开盛自2015年以来申请行政复议、提起行政诉讼的情况进行了检索、统计,查明自2015年至2017年6月期间,全省各级法院已审结以张开盛为原告的行政复议案件(不包括行政赔偿案件)一审、二审、再审案件44件,且其提出行政复议申请的事项大多因举报他人的违法用地行为而起。原告张开盛的起诉违反了权利行使的正当性原则,已背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨,其长期、反复提起大量诉讼,滋扰行政机关,扰乱诉讼秩序,已经构成滥用诉讼权利。张开盛的滥诉行为严重消耗、挤占行政和司法资源,影响公民、法人和组织诉权的正常行使,损害司法权益,对其提起的相关诉讼显然不具有进行司法救济的必要性。因此,鄞州法院裁定驳回了原告的起诉。同时,鄞州法院将对原告提起的诉讼,特别是对原告就行政复议机关以申请行政复议事项与其没有利害关系或者不属行政复议受案范围为由,决定不予受理或驳回复议申请不服提起的诉讼进行严格审查,今后将不予登记立案,纳入信访渠道处理,为行政诉讼中相关滥诉行为的认定和行政滥诉识别机制的创建提供了有益的探索。

 

四、发送司法建议助推社会矛盾化解——徐志刚等四人诉宁波市镇海区人民政府蛟川街道办事处不履行审批职责案

(一)基本案情

原告徐志刚等四人系镇海区蛟川街道清水浦村村民,其房屋已被列入拆迁范围。原告向被告镇海区人民政府蛟川街道办事处(以下简称蛟川街道办)提出宅基地审批申请,被告蛟川街道办认为,清水浦村已被明确为村民建房规划控制区,故不予审批其宅基地申请。原告徐志刚等四人不服,向镇海法院提起诉讼,请求确认被告蛟川街道办不履行宅基地审批职责的行为违法,并赔偿经济损失12万元,补偿安置房面积60平方米。

(二)主要做法与成效

行政诉讼审判结果只评判行政行为的合法性,对于违法行政行为所依据的违法规范性文件只能不予适用而无权直接撤销,在这种情况下,作为府院良性互动手段的司法建议函因不受裁判方式的限制,往往可以起到行政判决无法起到的独特作用。镇海法院在审理该案中认为,被告的惯常做法明显违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条的规定。因此,镇海法院向镇海区政府发送司法建议,建议镇海区政府对《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》中规定的农村村民申请宅基地程序进行修改,明确镇政府(街道办事处)如认为该申请不符合条件,亦应签署审核意见,及时报区政府批准;规定镇政府(街道办事处)受理宅基地申请后,应当出具加盖本单位专用印章和注明日期的书面凭证;对镇政府(街道办事处)受理宅基地申请后的审核报批期限作出补充规定。镇海区政府收到后,对该司法建议予以高度重视,成立了由农办、国土、规划和各镇、街道参加的调研组,专题调研村民建房审批程序等问题;出台《关于进一步明确控制区范围内村民建房管理规定和镇海区村民建房审批程序的通知》,规范了村民建房审批程序。镇海法院通过上述司法建议,有力推动行政执法工作依法、依程序进行。

 

附件2

行政机关败诉典型案例

 

一、行政机关拒绝自行纠错,给当事人增加讼累——陈丽红诉宁波市北仑区市场监督管理局工商行政登记案

(一)基本案情

原告陈丽红经常居住地在深圳市,其身份证于2012年7月11日丢失。2012年10月份,其身份证被人冒用在宁波市北仑区注册了“宁波市北仑全德物流有限公司”,实际经办人为代办公司。后原告向北仑法院提起诉讼,北仑法院判决撤销被告宁波市北仑区市场监督管理局(原宁波市工商行政管理局北仑分局)于2012年10月18日作出的宁波市北仑全德物流有限公司的公司设立登记。

(二)存在的问题

我省正在大力推广“最多跑一次”改革,推动政府职能转变,提高政府行政效率,让人民群众实实在在地增加了获得感,提升了满意度。国务院对浙江“最多跑一次”改革也给予了充分肯定。该案中,原告陈丽红曾向深圳市罗湖区市场监督管理局提出要求撤销登记,深圳市罗湖区市场监督管理局表示提交相关材料即可给予办理,但因上述公司注册地在北仑区,原告只能请求被告撤销上述公司登记。原告与被告取得联系后,被告告知其只能依据法院生效行政裁判文书撤销上述公司登记。于是原告向北仑法院提起诉讼,北仑法院经审查起诉材料认为,本案事实明显,系原告身份被人冒用注册公司,遂建议被告自行纠正错误的登记行为,同时还告知被告,因第三人需要公告送达,等待诉讼程序结束将非常耗时。但被告坚持要求法院判决,并辩称公司登记申请材料中原告的签字系原告本人所签,导致又对原告签字进行鉴定。为此,原告多次通过电话、邮件等方式处理,并且两次从深圳赶往宁波参与案件审理,花费大量不必要的金钱和时间。

 

二、与非被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议应认定为无效——方兆源宁波市镇海区征地拆迁管理所房屋拆迁补偿安置协议

(一)基本案情

原告方兆源、第三人方继琛父亲方兆鸿、第三人方兆海系方永章儿子。原告方兆源父亲方永章于2012年7月3日死亡。2012年7月20日,被告宁波市镇海区征地拆迁管理所与原告母亲倪瑞娣签订拆迁补偿安置协议,协议中约定被拆迁人为原告方兆源父亲方永章,倪瑞娣在协议中签字确认。2015年12月23日,被告宁波市镇海区征地拆迁管理所与第三人方继琛签订拆迁补偿安置协议,约定被告提供给第三人方继琛蛟川街道古塘丽景小区60平方米房屋一套,并于2015年12月23日将房屋交付给第三人方继琛。原告方兆源母亲倪瑞娣于2016年1月6日死亡。原告认为被告与第三人签订的拆迁补偿安置协议应认定为无效,故诉至法院。镇海法院经审理后认为,第三人方继琛并非《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》中规定的被拆迁人,被告宁波市镇海区征地拆迁管理所与第三人方继琛签订的房屋安置补偿协议无事实根据及法律依据,判决确认为无效。各方当事人未提起上诉,一审判决发生效力。

(二)存在问题

根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第四条第二款规定,被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的所有权人,本案中,被告宁波市镇海区征地拆迁管理所与第三人方继琛签订拆迁补偿安置协议的主要依据为方永章的相关土地登记材料及村民委员会盖章的《安置房分户析产证明》,但《安置房分户析产证明》出具时间为2015年12月23日,方永章死亡时间为2012年7月3日,《安置房分户析产证明》中户主签名栏签名并非方永章所签,上述证据并无法证明第三人方继琛系被拆迁房屋的所有权人,第三人方继琛并非《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》中规定的被拆迁人。被告宁波市镇海区征地拆迁管理所在未认真审查签约人材料合法性与真实性情况下,即与第三人签订协议,其所签订的房屋安置补偿协议无事实根据及法律依据,应确认为无效。行政机关日常行政执法活动频繁,且数量巨大,但行政机关及其工作人员仍然应当秉持严格依法办事、认真做事的精神,保障当事人的合法权益,维护政府的公信和权威。

 

三、房屋征收中心拒绝公开具体拆迁安置信息,被判令重新处理——庄宏亮诉慈溪市房屋征收中心房屋拆迁政府信息公开案

(一)基本案情

    2010年1月,原告庄宏亮的房屋被列入慈溪市北二环路东延综合改造工程(二期)。慈溪市人民政府于2012年5月4日作出房屋拆迁裁决,现该房屋已被拆除。2017年2月16日,原告向被告慈溪市房屋征收中心提出政府信息公开申请,要求公开“北二环东延综合改造工程赖王村二期拆迁户所有村民(每家每户分别)的拆迁补偿款、安置平方及货币安置明细账”。同年3月27日,被告作出慈房征收信开复(2017)6号《政府信息依申请公开答复书》(以下简称《答复书》),仅告知该区块整体和庄宏亮本人的拆迁信息,以其他村民的相关信息与原告生活、生产、科研等特殊需要无关不予公开。原告诉至法院,要求撤销《答复书》,并对原告申请事项重新作出处理。慈溪市人民法院认为,涉案信息系被告应主动公开、重点公开的政府信息,与原告存在利害关系,而非一般财产隐私,故判决撤销《答复书》,并责令被告在判决生效后十五个工作日内对原告的申请事项重新作出答复。

(二)存在的问题

房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况是县级人民政府及其部门主动公开、重点公开的政府信息。本案中,被告应当按照原告申请,以被拆迁人户数为单位公开拆迁补偿款、安置平方及货币安置的拆迁信息。同时,原告作为该区块同批房屋被拆迁户与涉案信息存在利害关系,涉案信息利于原告了解实际拆迁标准,符合“三需要”的要求。房屋拆迁费用的发放、使用系政府财政支出范围,区别于一般个人财产隐私。政府拆迁行为本身应当依法、公开、透明,接受社会监督,杜绝违法违规操作。拆迁安置信息公开能有效弥补拆迁信息不对称的缺陷,极大减少拆迁矛盾和冲突,维护社会稳定,促进社会和谐。

 

四、强制拆除行为违反法定程序且未返还当事人合法财物的,应当承担赔偿责任——徐刚诉宁波市鄞州区人民政府钟公庙街道办事处拆迁行政强制及行政赔偿案

(一)基本案情

原告父亲徐永兴于1963年购买了位于原鄞县姜山区钟公庙公社钟公庙大队第三生产队东徐永兴、南鲍茂康、西鲍月卿、北鲍公堂(现钟公庙街道钟公庙村傅家耷自然村)的楼房一间,并于1972年将上述房屋赠与原告徐刚所有。1994年,上述房屋因火灾毁损,原告于2003年在原房屋基础上修建了二层楼房一间作为居所。2012年8月,被告、鄞州区房屋拆迁办公室发布了《傅家耷房屋拆迁实施办法》,原告房屋在拆迁范围内。2015年11月20日,被告对原告的房屋进行了强制拆除,原告不服,向法院提起行政诉讼。

鄞州法院经审理认为,被告实施的强制拆除行为程序违法,且未妥善保管原告的合法材料,给原告的合法财产造成了损失,故判决确认被告实施的房屋拆除行为违法并赔偿原告经济损失15 000元。

(二)存在的问题

强制拆除行为实施的程序违法。被告在强制拆除原告房屋前,未依法保障当事人陈述和申辩的权利,也未依法向原告送达强制执行决定和催告书,违反了行政强制法关于强制执行程序的有关规定。

未妥善保管房屋拆除后的建筑材料,应承担相应的赔偿责任。原告对拆除后的房屋残余材料仍享有相应权利,被告拆除涉案房屋时未通知原告,拆除房屋后未通知原告领回房屋残余材料,侵犯了原告对房屋建筑材料的财产权益,依照国家赔偿法的相关规定,被告应对房屋残余材料予以赔偿。


 


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